La mafia franquiste Épisode 12 — La raison d’État

Quand la démocratie hérita de la serrure

« L’amnistie vient du mot grec qui signifie l’oubli. »

Jesús María de Leizaola, président du gouvernement basque en exil, octobre 1976.¹

Le mot promettait un oubli partagé. Dans les faits, les uns oublièrent ce qu’ils avaient fait, les autres durent oublier ce qu’ils avaient subi.

L’épisode précédent, consacré à l’impunité, s’est achevé sur une question que je ne peux esquiver et qui trouble la morale simple de tout ce feuilleton. L’impunité du clan ne fut pas seulement l’ouvrage des franquistes. Elle fut maintenue, des décennies durant, par la démocratie qui leur succéda, parfois par des hommes qui avaient combattu la dictature. Il faut affronter cela sans facilité, en citoyen qui a vécu ces années, et non en procureur qui distribue les rôles à l’avance. Car ici, pour la première fois, les responsables ne portent pas tous la même chemise, et l’honnêteté commande de le reconnaître.

La loi qui libéra et qui protégea

Commençons par la loi d’amnistie de 1977, dont l’histoire est plus retorse que la légende ne le veut. On la présente parfois comme une amnistie imposée aux vaincus dans le seul but de protéger les bourreaux. C’est incomplet. L’amnistie fut d’abord réclamée par la gauche elle-même, criée dans les rues, « amnistía y libertad », parce qu’elle devait ouvrir les prisons où se trouvaient encore des militants de l’opposition.

Le 14 octobre 1977, la loi fut adoptée par deux cent quatre-vingt-seize voix contre deux, avec dix-huit abstentions et un bulletin nul. Le PSOE et le Parti communiste votèrent pour. L’Alliance populaire, où siégeaient plusieurs anciens ministres de Franco, s’abstint.²

Le paradoxe est là, entier : ceux qui voulaient libérer les prisonniers politiques acceptèrent une loi qui protégeait aussi les agents de la répression. Les propositions communiste, socialiste et nationaliste ne comportaient pas initialement cette protection. Elle apparut dans le texte porté par l’Union du centre démocratique. Les alinéas e et f de l’article 2 étendirent l’amnistie aux délits commis par les autorités, les fonctionnaires et les agents de l’ordre public dans la poursuite des actes politiques ou dans l’exercice de leurs fonctions.³

La gauche ne signa pas dans l’ignorance. Elle signa dans un rapport de forces où juger le franquisme paraissait encore impensable. Ce qui fut accepté comme le prix du passage devint ensuite le péage permanent de la démocratie.

La peur n’explique pas quarante ans

Reste la vraie question : pourquoi, lorsque le PSOE gouverna de 1982 à 1996, notamment durant ses deux premières législatures où il disposait d’une majorité absolue, ne réforma-t-il pas cette loi ? Pourquoi l’État ne transforma-t-il pas les premières exhumations familiales en politique publique nationale ? Pourquoi ne demanda-t-il pas de comptes aux appareils hérités ?⁴

La démocratie n’inventa pas l’impunité. Elle en hérita sous la menace, puis s’en accommoda après que la menace eut reculé. On peut se demander pourquoi.

La première réponse est la peur, et elle n’est pas déshonorante. Le 23 février 1981, des gardes civils avaient pris d’assaut le Congrès, l’arme au poing. Une partie de l’armée demeurait fidèle aux réflexes politiques du franquisme. Toucher au pacte fondateur, rouvrir les responsabilités de la dictature, c’était risquer de réveiller les casernes. On peut comprendre que des gouvernants qui avaient vu les fusils entrer dans l’hémicycle aient préféré ne pas tenter le sort.

Mais la peur explique le premier silence. Elle n’explique pas les quarante années suivantes. À mesure que la démocratie se consolidait, que l’armée rentrait dans ses fonctions constitutionnelles et que le risque de coup d’État reculait, l’argument perdait sa force sans que le silence perdît la sienne.

La continuité des appareils

La seconde réponse est la continuité. De larges secteurs de la magistrature, de la police, de l’armée et de la haute administration passèrent d’un régime à l’autre sans épuration systématique ni examen général de leurs responsabilités. Il était difficile de construire une justice rétrospective avec des institutions qui auraient dû commencer par examiner leur propre histoire.

La troisième réponse est plus prosaïque. Le récit de la « transition modèle » servait aussi la nouvelle démocratie, qui y puisait sa légitimité internationale et regardait vers l’Europe, la modernité et l’avenir plutôt que vers les charniers. La Transition évita un nouvel affrontement militaire généralisé et permit l’installation d’institutions démocratiques. Elle ne fut pourtant pas pacifique. Entre les attentats, les violences d’extrême droite, les actions de l’ETA et les morts causées par les forces de l’ordre, plusieurs milliers d’actes violents ensanglantèrent les années 1975 à 1982.⁵

Comprendre le compromis n’oblige pas à le sanctifier. Je ne reproche pas aux acteurs de 1977 de n’avoir pas disposé de la force que nous avons aujourd’hui. Je reproche à leurs successeurs d’avoir transformé une précaution transitoire en dogme d’État.

Les GAL : l’État franchit la ligne

Il est un chapitre où la continuité cessa d’être passive. L’État démocratique ne se contenta plus d’hériter d’un appareil et de ses secrets. Il reprit à son compte certaines de ses méthodes les plus noires. Ce chapitre porte un nom : les Groupes antiterroristes de libération, les GAL.

Entre 1983 et 1987, sous le gouvernement de Felipe González, des groupes financés par des fonds publics menèrent une guerre sale contre l’ETA. Ils assassinèrent au moins vingt-sept personnes, dont plusieurs n’avaient aucun lien établi avec l’organisation basque. Le bilan aujourd’hui retenu par le gouvernement basque compte onze victimes mortelles sans relation avec l’ETA ni avec son environnement.⁶

Les GAL ne naquirent pas dans un désert. Ils retrouvèrent des mercenaires, des intermédiaires et des méthodes déjà employés par les réseaux de la guerre sale antérieure, étudiés dans l’épisode 10 consacré aux hommes de main. La filière extraterritoriale que la dictature avait bâtie ne fut pas seulement héritée par la démocratie. Elle fut, un temps, remise en marche par elle.

Les faits jugés et le sommet sans preuve

Il faut ici la plus grande exactitude, car l’accusation vague serait indigne du sujet. Le 29 juillet 1998, le Tribunal suprême condamna l’ancien ministre de l’Intérieur José Barrionuevo et l’ancien secrétaire d’État à la Sécurité Rafael Vera à dix années de prison pour l’enlèvement de Segundo Marey et le détournement de fonds publics.

Le Tribunal constitutionnel rejeta leurs recours en 2001. En 2010, la Cour européenne des droits de l’homme jugea, dans l’affaire Vera Fernández-Huidobro, que la procédure n’avait pas violé l’article 6 de la Convention. Elle releva néanmoins que l’impartialité initiale du juge d’instruction pouvait être mise en doute, mais considéra que l’instruction ultérieure du Tribunal suprême avait réparé cette difficulté.⁷

Ces responsabilités ministérielles sont des faits établis et jugés. En revanche, le sommet de la chaîne, ce que la presse appela « le X », ne fut jamais établi judiciairement. On peut le soupçonner. On ne peut l’affirmer comme un fait, et je m’en tiendrai à ce que les tribunaux ont prouvé.

Condamner le terrorisme d’État n’absout en rien l’ETA. Cela rappelle seulement qu’un État se détruit lui-même lorsqu’il adopte les méthodes de ceux qu’il combat. Un État de droit qui finance des tueurs se met hors du droit qu’il invoque.

La gauche aux grilles, la droite au décret

Quand Barrionuevo et Vera entrèrent en prison, en septembre 1998, l’ancien président du gouvernement Felipe González les accompagna jusqu’aux portes de la prison, avec une grande partie de la direction socialiste et plusieurs milliers de militants. Trois mois plus tard, le gouvernement de José María Aznar leur accorda une grâce partielle réduisant des deux tiers leurs peines de prison.⁸

La direction socialiste leur fit cortège jusqu’à la prison. Le gouvernement de droite leur raccourcit la peine.

Ce jour-là, les deux grandes familles politiques firent savoir, chacune à sa manière, aux serviteurs de la raison d’État qu’ils ne seraient pas abandonnés. L’impunité n’avait décidément pas de couleur de parti.

Comprendre n’est pas absoudre

La raison d’État de 1977 peut s’expliquer. L’Espagne sortait d’une dictature de près de quarante ans. Les prisonniers de l’opposition attendaient encore leur liberté. Les institutions de la démocratie n’étaient pas affermies, et ceux qui détenaient les armes ne s’étaient pas tous convertis à la souveraineté populaire.

Mais une décision prise sous la contrainte du présent ne doit pas gouverner éternellement l’avenir. Sur un point précis, le droit international ne laisse plus place à l’équilibre des récits : les crimes contre l’humanité, le génocide, les crimes de guerre et la torture ne peuvent être amnistiés, et l’État demeure tenu d’en rechercher les responsables.

En février 2026, plusieurs procédures spéciales des Nations unies ont encore reproché à l’Espagne les obstacles opposés aux enquêtes. Elles ont rappelé qu’en classant ou en retardant les procédures, l’État s’empêchait lui-même de déterminer si certains responsables étaient toujours vivants.⁹

Ce que l’on ne fit pas

On ne réforma pas la loi d’amnistie lorsque le rapport de forces le permettait.

On ne transforma pas les premières exhumations familiales en politique nationale.

On ne soumit pas les appareils hérités à un examen général de leurs responsabilités.

On classa des plaintes avant même d’avoir recherché tous les responsables encore vivants.

Et, avec les GAL, l’État démocratique reprit lui-même des méthodes qu’il prétendait avoir laissées derrière lui.

La porte que la dictature avait fermée, la démocratie ne l’ouvrit pas. Elle hérita de la serrure, conserva la clef et décida trop longtemps de ne pas la tourner.

Ce que la démocratie peut encore faire

La loi de mémoire démocratique de 2022 affirme que toutes les lois espagnoles, y compris la loi d’amnistie, doivent être interprétées conformément au droit international. Elle déclare également imprescriptibles et non amnistiables les crimes de guerre, les crimes contre l’humanité, le génocide et la torture.¹⁰

Pourtant, la loi de 1977 continue d’être invoquée avec la prescription et la non-rétroactivité pénale pour empêcher des enquêtes d’aboutir. Elle ne sert plus à libérer personne. Elle continue pourtant d’empêcher la justice pénale d’établir les faits, d’identifier les responsabilités et de rechercher ceux qui pourraient encore répondre de leurs actes.

L’abrogation serait un acte nécessaire de clarté. Elle ne suffirait pas. Il faudrait encore ouvrir les archives, enquêter avant la disparition des derniers responsables, identifier les victimes, restituer les corps et examiner les biens spoliés. Une démocratie qui a résisté aux violences de sa naissance est assez forte, aujourd’hui, pour regarder son passé sans trembler.

C’est ici que l’enquête sur la mafia franquiste rejoint le silence d’aujourd’hui, et que ce feuilleton trouve sa fin, qui n’est pas une conclusion mais une exigence. Je n’écris pas ceci pour salir une démocratie que j’ai désirée, ni pour renvoyer dos à dos les bourreaux et ceux qui les combattirent. Ce serait une malhonnêteté que tout ce feuilleton récuse. J’écris pour dire qu’une démocratie adulte peut renoncer à la protection judiciaire d’un passé criminel. C’est pourquoi, en citoyen qui a connu le franquisme, je joins ma voix à ceux qui demandent l’abrogation de la loi d’amnistie.

Le clan a reçu, conservé, transmis, et fait en sorte que nul ne demandât de comptes. Il ne manquait, à son œuvre, qu’une dernière complicité : celle du temps, et la nôtre, si nous consentons à l’oubli. C’est la seule que nous puissions encore lui refuser.

Notes et sources

1. Jesús María de Leizaola, propos rapportés dans Enbata, numéro 425, 14 octobre 1976. Voir également « Amnistías en el Estado español, II : Ley de Amnistía de 1977 », Conversación sobre Historia, 15 novembre 2023, présentation et référence de la citation. ↩
2. Congrès des députés, vote de la loi d’amnistie, 14 octobre 1977 : 296 voix pour, 2 contre, 18 abstentions et 1 bulletin nul. Pour le texte promulgué : loi 46/1977 du 15 octobre 1977, Bulletin officiel de l’État. ↩
3. Paloma Aguilar Fernández et Ignacio Sánchez-Cuenca, « Amnistía : ¿espíritu del legislador o espíritu de los tiempos? », El País, 30 novembre 2021, analyse comparée des propositions parlementaires. Voir aussi les alinéas e et f de l’article 2 de la loi d’amnistie. ↩
4. Sur les premières exhumations réalisées par les familles pendant la Transition et l’absence prolongée d’une politique publique nationale, voir RTVE, « Cronología de la memoria democrática », 8 novembre 2025, chronologie des fosses, exhumations et politiques mémorielles. ↩
5. Sophie Baby recense plus de trois mille actes violents et 714 morts entre 1975 et 1982. Voir « El mito de la Transición pacífica », El País, 8 septembre 2018, synthèse de ses recherches sur les violences de la Transition. ↩
6. Le gouvernement basque retient 27 morts causés par les GAL, dont 11 sans lien avec l’ETA ni avec son environnement. Voir El País, 12 août 2025, campagne de reconnaissance des victimes des GAL et des violences policières illicites. ↩
7. Tribunal constitutionnel espagnol, décisions relatives aux recours formés dans l’affaire Marey, publiées au Bulletin officiel de l’État du 6 avril 2001. Cour européenne des droits de l’homme, Vera Fernández-Huidobro contre Espagne, 6 janvier 2010, arrêt publié par le ministère espagnol de la Justice. ↩
8. Sur l’accompagnement de Barrionuevo et Vera jusqu’à la prison par Felipe González et la direction socialiste, voir El País, 27 novembre 2025, récapitulatif des anciens ministres espagnols incarcérés. Pour les grâces partielles du 23 décembre 1998 : décret concernant José Barrionuevo et décret concernant Rafael Vera. ↩
9. Nations unies, procédures spéciales du Conseil des droits de l’homme, communication adressée à l’Espagne le 18 février 2026, obstacles aux enquêtes sur les crimes franquistes. ↩
10. Loi 20/2022 du 19 octobre sur la mémoire démocratique, notamment l’article 2.3, texte intégral publié au Bulletin officiel de l’État. ↩

Élément à consolider

Le sommet de la chaîne de commandement des GAL, désigné dans la presse comme « le X », n’a jamais été établi judiciairement. Toute nouvelle pièce concernant ce niveau de responsabilité devra être présentée comme un document à examiner, jamais comme la confirmation automatique d’une culpabilité.