La mafia franquiste. Épisode 5 ter : Le littoral

Comment on privatisa la mer

« Les terrains gagnés sur la mer […] deviendront la propriété privée de leurs concessionnaires. »

Loi espagnole 55/1969 du 26 avril, article 18, traduction de l’auteur.

Il existe un bien que, par principe, personne ne devrait pouvoir posséder parce que son usage appartient à tous : le rivage. La plage, la zone où la mer monte et descend, la mer territoriale et ses fonds relevaient déjà du domaine public. La Constitution de 1978 les placera expressément parmi les biens auxquels elle attribue directement la qualité de domaine public de l’État.¹

Or, c’est précisément dans la conversion du bien commun en privilège privé que la maison franquiste excellait. Elle avait changé les dons en soldes, les palais offerts en achats simulés et la monnaie des vaincus en papier sans valeur. Il lui restait à faire la même chose avec la mer.

Elle le fit, et cet épisode raconte comment.

Le rivage appartenait à tous

Le domaine maritime n’était pas placé sous l’autorité d’un seul gardien. La Marine, les Travaux publics, les municipalités et plusieurs administrations s’en partageaient la surveillance, l’aménagement et les usages. Cet enchevêtrement ne protégeait pas nécessairement le rivage. Il multipliait aussi les portes auxquelles un promoteur bien introduit pouvait frapper.

La loi du 26 avril 1969 sur les côtes reconnaissait comme biens du domaine public les plages, la zone maritime, la mer territoriale, son lit et son sous-sol. Elle proclamait leur usage public, mais permettait à l’administration d’établir des réserves et d’accorder les concessions exigées par l’économie et les intérêts publics. Elle autorisait également, hors des ports, l’acquisition privée de certains terrains gagnés sur la mer par des travaux régulièrement autorisés.²

La proclamation était collective. Les exceptions savaient reconnaître leur bénéficiaire.

La loi qui fabriqua la propriété

Le mécanisme ne fut pas écrit par un homme seul. Manuel Fraga, ministre de l’Information et du Tourisme de 1962 à 1969, en fut le visage touristique et politique. Son ministère vendait au monde la carte postale de « Spain is different » et soutenait la création de grands centres touristiques. Les Travaux publics accordaient les concessions, les municipalités aménageaient, les banques finançaient et les promoteurs bâtissaient.

La loi de 1963 sur les Centres et Zones d’intérêt touristique national créa un régime d’exception. Dans les centres et zones déclarés d’intérêt touristique national, les investisseurs dont les projets s’inscrivaient dans les plans approuvés pouvaient obtenir des réductions fiscales, des amortissements privilégiés, des facilités douanières, une priorité dans l’accès au crédit officiel, des droits d’usage sur certains biens publics et le bénéfice de procédures d’expropriation ou de vente forcée.³

Six ans plus tard, le dispositif atteignit la mer. La loi 28/1969 sur les côtes permit que certains terrains gagnés sur la mer devinssent la propriété de ceux qui avaient réalisé les travaux autorisés. La loi 55/1969 sur les ports de plaisance fut plus directe encore. Son article 18 déclara que les terrains gagnés sur la mer par la construction d’un port de plaisance ou de sa promenade littorale deviendraient la propriété privée des concessionnaires. L’article suivant leur accorda une priorité pour les crédits touristiques et les autres crédits officiels. Des subventions, des aides et des avantages fiscaux pouvaient encore s’y ajouter.⁴

Le régime n’avait même pas besoin de vendre juridiquement la plage. Il fit mieux pour ses obligés : il leur en concéda l’exploitation, leur permit de devenir propriétaires des terrains gagnés sur la mer, puis leur réserva crédits, subventions et avantages fiscaux.

La loi de 1969 codifiait les compétences, entérinait les droits acquis et organisait autorisations et concessions. Ce qu’elle protégeait mal, elle l’abandonnait aux décisions administratives, aux plans d’urbanisme et aux intérêts privés. Sa définition insuffisante de la plage, la faiblesse des servitudes, l’absence de véritable protection des terrains voisins et la généralisation des concessions livraient le littoral aux rapports de force.

Tout ce que la loi oubliait de protéger devenait une invitation à bâtir.

Lorsque la démocratie adopta une nouvelle loi sur les côtes en 1988, son exposé des motifs dressa lui-même le bilan : destruction des dunes, acquisition privée de portions du domaine public, concessions excessives, absence d’accès collectif et « privatisation de fait » de certaines parties du rivage.⁵

Fraga vendait la carte postale. L’appareil du régime en rédigeait le titre de propriété.

C’est la méthode du conseiller juridique, appliquée au sable : on ne viole pas la règle, on la rédige.

José Banús, de Cuelgamuros à Marbella

Restait à trouver les mains. Elles ne manquaient pas, et c’étaient souvent les mêmes qui avaient bâti le régime. La figure emblématique fut José Banús Masdeu, que les archives publiques andalouses présentent comme « le constructeur du régime ».

Avec ses frères, sous la raison sociale Hermanos Banús, il participa au chantier du Valle de los Caídos, aujourd’hui Valle de Cuelgamuros. L’entreprise construisit la route d’accès au monument et disposa d’un détachement de travailleurs pénaux, majoritairement composé de condamnés politiques et de prisonniers de guerre. Leur nombre total demeure discuté. Leur absence de liberté ne l’est pas.⁶

Trois détachements pénaux alimentèrent les principaux chantiers. L’entreprise San Román, filiale d’Agromán, perça la roche de la crypte. Estudios y Construcciones Molán travailla au monastère. Banús construisit la route. Huarte intervint plus tard dans l’édification de la croix, après le départ des derniers travailleurs pénaux du site.

Il ne construisait pas seulement une route. Il construisait sa place dans le régime.

Agromán fut acquise par Ferrovial en 1995 ; Huarte entra dans le groupe devenu OHL, aujourd’hui OHLA. Ces filiations économiques, très postérieures, ne transfèrent aucune responsabilité historique.⁷

Du monument des morts, les Banús passèrent à la côte des vivants.

Madrid, l’apprentissage du privilège

Avant de descendre vers Marbella, Banús avait appris à Madrid combien une décision administrative pouvait augmenter la valeur d’un terrain.

En 1948, Hermanos Banús acquit, au nord de Madrid, des terrains rustiques et forestiers pour environ deux pesetas et demie le mètre carré. Une partie fut ensuite déclarée constructible. Les plans autorisèrent des densités particulièrement élevées, et les sociétés Banús bâtirent puis vendirent les logements du quartier du Pilar.⁸

José Banús présidait la Junta de Compensación du quartier, organisme réunissant les propriétaires chargés de l’urbanisation. Il n’était pas un fonctionnaire chargé d’exproprier. Le mécanisme était moins théâtral et plus rentable : acheter du terrain bon marché, obtenir son reclassement, densifier la construction, vendre les immeubles, puis laisser à la collectivité la charge d’équipements et de travaux demeurés inachevés.

On retrouve ici la confusion du public et du privé qui caractérisait le parrain. Celui qui obtenait la décision publique recueillait ensuite le bénéfice privé.

De Juan March, bailleur de fonds du soulèvement, à José Banús, la maison changeait d’industrie, non de méthode.

Puerto Banús, une concession d’un siècle

En 1962, Banús descendit sur la Costa del Sol. Par l’intermédiaire de Banús Andalucía la Nueva, S.A., il acquit des terrains destinés à un projet d’environ neuf millions de mètres carrés entre les rivières Verde et Guadaiza. Dès 1963, il entreprit Nueva Andalucía, une ville touristique de luxe comprenant villas, hôtels, terrains de golf, casino, arènes et port de plaisance.⁹

Le ministère des Travaux publics autorisa la construction du port le 12 septembre 1967. Le port fut officiellement inauguré, le 18 mai 1970, par le ministre Gonzalo Fernández de la Mora. Le 2 août suivant, Banús présenta sa création au monde au cours d’une fête réunissant mille sept cents invités. Rainier de Monaco, Grace Kelly, l’Aga Khan et Roman Polanski y assistèrent. Julio Iglesias y chanta.

Le port pouvait accueillir environ neuf cents bateaux. Il prit le nom de son promoteur, comme si le rivage lui-même avait reçu une nouvelle signature.

La carte postale que le ministère vendait au monde était achevée : un domaine public concédé pour presque un siècle, bordé de terrains valorisés par les décisions du régime et transformé en marina pour millionnaires par un entrepreneur dont l’ascension avait commencé sur les chantiers du franquisme.

Le domaine public, les revenus privés

Ce qui ne pouvait être vendu fut concédé. Ce qui était gagné sur la mer pouvait devenir propriété privée. Ce qui demeurait juridiquement public pouvait produire un revenu privé. Ce qui appartenait à l’usage de tous devint le port des yachts, les terrasses, les commerces et les plages exploitées par une société. On ne vendit pas la plage ; on vendit mieux, le droit exclusif d’en tirer un revenu pendant près d’un siècle.

Après la mort de José Banús en 1984, la société passa sous le contrôle de la famille Vidiella. En mai 2024, la Junta de Andalucía prolongea la concession jusqu’au 3 octobre 2066. Accordé par un gouvernement franquiste, le droit d’exploitation traversera donc presque tout un siècle et plusieurs générations politiques.¹⁰

Deux décisions du Tribunal supérieur de justice d’Andalousie ont cependant conclu que certains espaces de la plage de Levante, loués par Puerto Banús à des établissements commerciaux, relevaient du domaine public et se trouvaient hors du périmètre de la concession. La distinction importe : la société détient une concession sur le domaine portuaire ; elle ne possède pas pour autant toutes les plages qui se sont formées autour du port.¹¹

Le mécanisme n’en demeure pas moins intact. Une concession née sous Franco, transmise à des héritiers économiques et prolongée sous la démocratie continuera à produire ses revenus jusqu’en 2066.

Les régimes passent. Le droit d’encaisser demeure.

Ce qui traverse les régimes

Voici donc l’envers de la carte postale. Le tourisme de masse ne fut pas seulement une source de devises et de croissance. Il fut aussi l’une des plus vastes opérations d’appropriation des revenus, des accès et des paysages du littoral espagnol.

Le cas de Banús ne fut pas une anomalie locale. Il fut l’un des visages les plus spectaculaires d’un dispositif national. La législation sur les Centres et Zones d’intérêt touristique national permit d’imposer de vastes opérations touristiques dérogatoires aux règles ordinaires d’aménagement, dans lesquelles la décision administrative, le financement public et la promotion privée avançaient ensemble.¹²

On ne privatisa pas juridiquement toute la mer. On privatisa ses accès, ses vues, ses terrains gagnés, ses concessions et le droit de décider qui pourrait en tirer profit. Des entreprises proches du régime obtinrent des terrains valorisés par décision administrative, des avantages fiscaux, des crédits privilégiés, des subventions et des droits d’exploitation dont la durée dépassait celle de la dictature.

La loi déclara le rivage public, puis organisa les moyens d’en réserver les bénéfices.

Quand vous regardez aujourd’hui la ligne d’immeubles et d’hôtels qui masque l’horizon sur tant de plages espagnoles, vous ne regardez pas seulement le succès d’un modèle touristique. Vous regardez le dernier étage du même édifice, celui où la mafia franquiste privatisa jusqu’à la mer.

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Notes et sources

1. Loi espagnole 28/1969 du 26 avril sur les côtes, article premier ; Constitution espagnole de 1978, article 132.2. Consulter la loi de 1969 et la Constitution espagnole. ↩
2. Loi 28/1969, articles 1, 3, 5, 7, 9 et 10. La loi distinguait le domaine public, son usage collectif, les concessions et certains terrains gagnés sur la mer. Lire le texte au Bulletin officiel de l’État. ↩
3. Loi 197/1963 du 28 décembre sur les Centres et Zones d’intérêt touristique national, notamment les articles 20 et 21. Les avantages étaient attachés aux projets et aux plans approuvés dans les centres et zones déclarés d’intérêt touristique national. Consulter la loi. ↩
4. Loi 28/1969 sur les côtes, article 5 ; loi 55/1969 du 26 avril sur les ports de plaisance, articles 16 à 19. Consulter la loi sur les côtes et la loi sur les ports de plaisance. ↩
5. Loi 22/1988 du 28 juillet sur les côtes, exposé des motifs. Le législateur y dénonce notamment la destruction des dunes, l’acquisition privée du domaine public et la « privatisation de fait » produite par certaines concessions et par l’absence d’accès publics. Lire la loi de 1988. ↩
6. Luis Antonio Ruiz Casero, « Con la Cruz de los Caídos a cuestas. Los destacamentos penales de Cuelgamuros, 1943-1950 », Cuadernos de Historia Contemporánea, volume 45, 2023 ; Luis Antonio Ruiz Casero, Xurxo Ayán Vila et Márcia Lika Hattori, « Los Rodríguez, S.A. Auge y caída de un contratista portugués en Cuelgamuros, 1943-1950 », Historia Contemporánea, nᵒ 75, 2024. Consulter la première étude et la seconde. ↩
7. Ferrovial, histoire d’Agromán ; OHLA, histoire de Huarte et de la constitution d’OHL. Les opérations d’acquisition et de fusion sont postérieures de plusieurs décennies au chantier de Cuelgamuros. Consulter l’histoire d’Agromán et celle de Huarte et d’OHLA. ↩
8. « El barrio del Pilar registra una de las mayores densidades de población de toda Europa », El País, 17 juin 1981 ; Bulletin officiel de l’État du 14 février 1969, mentionnant José Banús comme président de la Junta de Compensación du quartier du Pilar. Lire l’enquête d’El País. ↩
9. Archivo Histórico Provincial de Málaga, Junta de Andalucía, « José Banús y el turismo en Andalucía » et dossier « Puerto Banús : 50 aniversario ». Les documents retracent l’acquisition des terrains, le projet de Nueva Andalucía, l’autorisation de 1967, l’inauguration officielle du 18 mai 1970 et la fête du 2 août. Consulter le dossier des Archives d’Andalousie. ↩
10. Junta de Andalucía, relevé des concessions portuaires publié au BOJA du 9 mai 2025. La modification approuvée le 30 mai 2024 fixe l’échéance de la concession au 3 octobre 2066. Consulter le document officiel. ↩
11. Néstor Cenizo, « Puerto Banús quiere seguir explotando otros 40 años playas andaluzas que los tribunales declararon de dominio público », elDiario.es, 24 janvier 2024 ; Parlement d’Andalousie, BOPA nᵒ 467 du 3 juillet 2024. Les documents mentionnent les décisions du Tribunal supérieur de justice d’Andalousie relatives à certains espaces de la plage de Levante. Lire l’enquête. ↩
12. Luis Galiana Martín et Diego A. Barrado Timón, « Los Centros de Interés Turístico Nacional y el despegue del turismo de masas en España », Investigaciones Geográficas, nᵒ 39, 2006, pages 73-93. Cette étude analyse le caractère dérogatoire du dispositif, son extension nationale et son rôle dans l’aménagement des grandes opérations touristiques. Consulter l’étude. ↩