Appel international pour l’abrogation de la loi d’amnistie de 1977
Aux citoyennes et citoyens d’Espagne, aux descendantes et descendants de l’exil républicain, aux Européennes et aux Européens, et à toutes celles et ceux pour qui la démocratie ne peut se construire sur l’impunité
Nous ne demandons pas la mémoire. Nous demandons la justice: l’abrogation de la loi d’amnistie de 1977
Qui parle ?
J’écris ces pages comme auteur de ce livre, et non au nom d’une institution, d’un parti ou d’une association. Je n’ai reçu mandat de personne. Ce que j’apporte, ce sont des archives, des textes de loi, des observations d’organes internationaux, et la conviction, formée au fil de ce travail, qu’une démocratie ne se juge pas seulement à ce qu’elle proclame, mais à ce qu’elle accepte de laisser hors d’atteinte de ses juges.
Le « nous » qui parcourt cet appel n’est donc pas une autorité. C’est une place vacante. Elle appartient à celles et ceux qui, en signant, décideront de la remplir.
Une loi qui n’a jamais cessé d’agir
Nous ne demandons pas que l’Espagne rouvre son passé.
Ce passé n’a jamais été refermé.
Il demeure dans les fosses communes, dans les archives encore difficilement accessibles, dans les familles qui ignorent où reposent leurs morts, dans les condamnations prononcées par des tribunaux illégitimes, dans les biens confisqués, dans les tortures jamais jugées, dans l’exil transmis de génération en génération.
Il demeure surtout dans une loi : la loi 46/1977 du 15 octobre 1977, dite loi d’amnistie.
Cette loi fut présentée comme l’un des actes fondateurs de la transition démocratique. Elle permit la libération de prisonniers politiques, l’effacement de condamnations, la réintégration de fonctionnaires, la reconnaissance de certains droits sociaux. Ces effets favorables doivent être définitivement préservés.
Mais la même loi amnistia aussi les délits que les autorités, les fonctionnaires et les agents de l’ordre public avaient pu commettre en poursuivant les opposants politiques, ainsi que les atteintes qu’ils avaient portées aux droits des personnes. Ces dispositions figurent explicitement à l’article 2, paragraphes e et f.1
La loi libéra donc les persécutés. Elle protégea aussi leurs persécuteurs.
C’est cette seconde fonction qui doit disparaître.
Une loi démocratiquement votée peut produire de l’impunité
On oppose souvent à toute demande d’abrogation un argument présenté comme définitif : la loi aurait été votée par un Parlement démocratiquement élu et réclamée par l’opposition antifranquiste.
Cela est historiquement vrai.
Mais l’origine démocratique d’une loi ne rend pas chacune de ses dispositions éternellement juste. Une démocratie conserve le droit, et parfois le devoir, d’examiner les compromis qu’elle a conclus lorsqu’elle était encore entourée des institutions, des magistrats, des forces de police, des militaires et des intérêts hérités de la dictature.
En 1977, l’urgence était de faire sortir les prisonniers des geôles franquistes, de permettre le retour des exilés, de légaliser les organisations politiques et syndicales. Mais la liberté des opposants n’exigeait pas juridiquement que fussent également amnistiés les actes de torture, les exécutions extrajudiciaires, les disparitions forcées et les atteintes commises par les agents de la dictature contre les droits fondamentaux.
Présenter ces deux amnisties comme indissociables revient à soutenir que les victimes ne pouvaient être libérées qu’à la condition que leurs bourreaux fussent protégés.
Nous refusons ce marché posthume.
Les opposants au franquisme ne doivent pas servir d’alibi à l’impunité franquiste.
Ce que l’Espagne reconnaît déjà, et ce qu’elle laisse subsister
La loi espagnole de mémoire démocratique de 2022 affirme que toutes les lois de l’État, y compris la loi d’amnistie de 1977, doivent être interprétées conformément au droit international. Elle rappelle que les crimes de guerre, les crimes contre l’humanité, le génocide et la torture sont imprescriptibles et ne peuvent faire l’objet d’une amnistie.2
Cette reconnaissance constitue une avancée. Elle ne suffit pas.
Il faut ici cesser de raisonner en principes et regarder ce qui se produit dans une salle d’audience. Une famille dépose plainte pour la disparition d’un parent. Un ancien détenu porte plainte pour les tortures qu’il a subies dans un commissariat. Le juge saisi doit décider s’il ouvre une instruction. Et il classe. Il classe parce que la doctrine fixée par le Tribunal suprême en 2012 interdit au procès pénal espagnol d’accueillir ce qu’elle nomme des « procès de la vérité », c’est-à-dire des investigations dont on sait par avance qu’elles ne pourront aboutir à la culpabilité de personne, une cause d’extinction de la responsabilité pénale étant acquise, qu’il s’agisse du décès, de la prescription ou de l’amnistie. La recherche de la vérité historique, conclut cette doctrine, n’incombe ni au procès pénal ni au juge.3
La loi de 2022 dit au juge comment interpréter la loi de 1977. Elle ne la retire pas de l’ordre juridique, et c’est le texte, non son mode d’emploi, que la partie adverse invoque.
Voilà pourquoi une règle d’interprétation ne suffit pas. Elle laisse intact l’instrument. Elle demande au juge de bien lire une porte, au lieu de l’ouvrir.
La contradiction est désormais inscrite au cœur du droit espagnol : les crimes les plus graves sont déclarés non amnistiables, tandis que la loi utilisée pour leur opposer l’amnistie demeure en vigueur.
Il faut mettre fin à cette contradiction.
Les Nations unies ont répété leurs recommandations
La demande d’abrogation n’est ni une fantaisie militante ni une vengeance familiale. Elle repose sur des recommandations répétées d’organes internationaux chargés de contrôler le respect des traités que l’Espagne a librement ratifiés.
Dès 2008, le Comité des droits de l’homme des Nations unies s’inquiétait du maintien de la loi de 1977. Il demandait à l’Espagne d’envisager son abrogation, de garantir l’imprescriptibilité des crimes contre l’humanité, de permettre l’exhumation et l’identification des disparus, d’assurer une réparation aux familles.4
En 2013, le Comité des disparitions forcées exprimait à son tour sa vive préoccupation devant le maintien de cette loi.5
En 2023, le Comité contre la torture constatait que la loi de mémoire démocratique n’avait pas supprimé les obstacles aux enquêtes sur les actes de torture et les disparitions forcées, précisément parce que la loi d’amnistie n’avait pas été abrogée. Il demandait que ces crimes ne puissent être soumis ni à l’amnistie ni à la prescription et invitait l’Espagne à envisager l’abrogation de la loi de 1977.6
En 2025, enfin, le Comité des droits de l’homme dressait le constat le plus accablant, parce que le plus récent et le plus concret : malgré la loi de mémoire démocratique, la loi d’amnistie n’avait toujours pas été abrogée, et les procédures ouvertes depuis 2010 contre les auteurs présumés de violations graves n’avaient conduit à aucune poursuite pénale effective. Aucune. En quinze ans. Le Comité invitait de nouveau l’Espagne à envisager l’abrogation.7
Ces observations ne sont pas des jugements annulant directement une loi nationale. Elles constituent les conclusions officielles des organes chargés de contrôler l’application des conventions internationales auxquelles l’Espagne a librement souscrit.
Un État ne peut invoquer son droit interne pour célébrer son attachement aux droits humains, puis ignorer indéfiniment les organes qui lui demandent de rendre ce droit conforme à ses engagements.
L’Europe ne peut regarder ailleurs
Le Conseil de l’Europe a officiellement condamné les violations massives et systématiques des droits humains commises par le régime franquiste. En 2006, son Assemblée parlementaire a demandé une enquête approfondie sur les crimes de la dictature, l’ouverture des archives civiles et militaires, une condamnation internationale du régime. Elle a rappelé que les violations des droits humains ne relèvent pas exclusivement des affaires intérieures d’un État.8
En 2014, le commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe a rappelé le devoir des États de mener des enquêtes effectives sur les disparitions. Il a expressément relevé qu’en Espagne la loi d’amnistie de 1977 était considérée comme empêchant les investigations sur le sort des personnes disparues entre 1936 et 1975. Il a également affirmé que les auteurs de disparitions forcées ne devaient pas bénéficier d’une amnistie ou d’une mesure équivalente les soustrayant à leur responsabilité.9
Il faut cependant nommer les choses avec exactitude : aucune juridiction européenne n’a prononcé l’annulation de la loi espagnole de 1977. L’Europe institutionnelle n’a pas adopté une position aussi explicite et constante que les comités des Nations unies sur son abrogation.
Cette prudence européenne n’est pas une raison de renoncer. Elle est une raison supplémentaire de porter la question dans l’espace politique européen.
L’Espagne est membre de l’Union européenne et du Conseil de l’Europe. Les principes de vérité, de justice, de réparation et de non-répétition ne peuvent être invoqués contre les dictatures lointaines et devenir facultatifs lorsqu’il s’agit d’une dictature européenne dont les institutions, les fortunes, les décorations et certaines continuités administratives ont traversé la transition.
L’Europe ne peut condamner les crimes du franquisme et accepter en même temps que la loi utilisée pour en empêcher l’examen judiciaire demeure intacte.
Pourquoi l’abrogation demeure nécessaire
L’abrogation ne ressuscitera pas les morts.
Elle ne rendra pas les années de prison.
Elle n’effacera ni la torture, ni l’exil, ni les enfances volées.
Elle ne garantira même pas, à elle seule, que toutes les poursuites seront possibles. Les juridictions devront encore examiner les faits, identifier les responsables, respecter les principes de légalité et de non-rétroactivité, déterminer les qualifications pénales applicables, apprécier chaque situation individuellement.
L’abrogation est donc nécessaire sans être suffisante.
Elle demeure pourtant indispensable, pour quatre raisons.
Premièrement, une démocratie ne doit pas conserver dans son droit une disposition qui amnistie les délits commis par les agents d’une dictature contre les droits des personnes.
Deuxièmement, tant que la loi subsiste, elle continue d’alimenter un réflexe judiciaire de classement, de prescription et de refus d’enquêter.
Troisièmement, son maintien contredit la déclaration même du législateur espagnol selon laquelle les crimes les plus graves ne peuvent être amnistiés.
Quatrièmement, son abrogation rendrait enfin possible un débat judiciaire fondé sur les faits, au lieu de fermer la porte avant même que les faits aient été recherchés.
Demander une enquête n’est pas exiger une condamnation préalable. Demander un procès n’est pas nier les droits de la défense. Abroger l’amnistie n’est pas remplacer une injustice par une autre.
C’est permettre à la justice de commencer son travail.
L’abrogation relève du législateur, et de lui seul
Il reste une objection, la plus efficace parce qu’elle est la plus vague. On laisse entendre que ce texte serait intouchable, comme s’il appartenait à l’ossature même de la démocratie espagnole, comme si le déplacer d’une ligne menaçait l’édifice entier.
Il faut donc être précis, car la précision suffit ici à dissiper la légende.
La loi 46/1977 est une loi ordinaire. Elle n’a pas rang constitutionnel. Elle ne figure ni dans la Constitution de 1978, qu’elle précède de plus d’un an, ni dans aucun de ses articles. Aucune procédure de révision constitutionnelle n’est requise pour l’abroger. Aucun référendum. Aucune majorité des trois cinquièmes, aucune dissolution des Cortes, aucune des lourdeurs que le titre X de la Constitution impose lorsqu’on touche au texte fondamental.10
Il suffit d’une loi. Il suffit d’un vote.
Cela n’est pas une hypothèse doctrinale. Cette loi a déjà été modifiée par une loi ordinaire, en 1984, dont le Tribunal constitutionnel annula ensuite une disposition.11 Elle a déjà fait l’objet d’initiatives parlementaires recevables, inscrites, débattues et soumises au vote. Le 19 juillet 2011, le Congrès des députés écarta ainsi, par 320 voix contre 8 et 8 abstentions, une proposition de loi du Groupe parlementaire mixte tendant à sa modification.12 D’autres suivirent, écartées en commission ou laissées sans suite.13
Il faut ici être exact, et l’exactitude sert notre propos. Aucune de ces initiatives ne demandait l’abrogation. Toutes cherchaient à déclarer la loi inapplicable aux crimes contre l’humanité, c’est-à-dire à la neutraliser sans la retirer. Cette voie a été tentée pendant quinze ans. Elle a été rejetée en 2011, écartée en commission en 2016, déposée de nouveau sans succès. Puis le législateur l’a partiellement empruntée en 2022, en inscrivant dans la loi de mémoire démocratique la règle d’interprétation conforme au droit international. Le résultat est celui que le Comité des droits de l’homme a constaté en 2025 : aucune poursuite pénale effective.
Nous demandons donc davantage que ce qui fut jamais proposé aux Cortes, et nous le demandons parce que le reste a été essayé. On ne neutralise pas un texte en expliquant comment le lire. On l’abroge.
Retenons ce que ces épisodes établissent, et rien de plus. Ils n’établissent pas que l’abrogation soit proche. Ils établissent que la loi de 1977 relève du législateur ordinaire, qu’elle peut être inscrite à l’ordre du jour, débattue et votée, et qu’elle l’a été. Une initiative irrecevable n’est pas mise aux voix. Si le Congrès a pu l’écarter, c’est qu’il pouvait l’adopter.
Il y a mieux, et cela vient du juge lui-même. Lorsque le Tribunal suprême eut à connaître, en 2012, de la tentative d’instruction ouverte sur les crimes du franquisme, il fixa une doctrine qui ferme la porte judiciaire, mais désigne la clé. Il jugea qu’il revenait au législateur d’abroger la loi d’amnistie, ou aux organes internationaux de la dénoncer conformément aux traités.14
Ce que la juridiction suprême a dit, il faut l’entendre exactement. Elle n’a pas déclaré l’abrogation impossible. Elle a déclaré qu’elle ne lui appartenait pas. Elle a renvoyé la question là où elle se tranche, au Parlement, et à ces mêmes organes internationaux qui, depuis 2008, demandent précisément cette abrogation.
Nous devons cependant nommer nous-mêmes la difficulté que nos contradicteurs invoqueront, car la taire l’aggraverait. Une part de la doctrine soutient qu’abroger ne suffirait pas, et même qu’abroger ne pourrait pas ressusciter des responsabilités pénales déjà éteintes, le principe de non-rétroactivité des normes répressives défavorables, inscrit à l’article 9.3 de la Constitution, s’y opposant.15
Cette objection est sérieuse. Elle n’est pas une objection à l’abrogation. Elle est une objection à l’idée que l’abrogation produirait à elle seule des procès, et cette idée, nous ne l’avons jamais soutenue. Nous avons écrit que l’abrogation est nécessaire sans être suffisante, et nous le maintenons. Les qualifications pénales applicables, la portée des règles de prescription, l’articulation du droit interne et du droit international, le sort de chaque situation individuelle : tout cela reviendra aux juridictions, sous le contrôle des garanties du procès équitable.
Mais un obstacle en aval ne justifie pas de conserver un obstacle en amont. Tant que la loi de 1977 demeure, elle est invoquée pour classer les plaintes avant même que le débat sur la qualification des faits ait lieu. L’abroger ne préjuge d’aucune issue. L’abroger permet que la question soit enfin posée devant un juge, au lieu d’être refusée à l’entrée.
Ce qui maintient la loi de 1977 dans l’ordre juridique espagnol n’est donc ni la Constitution, ni le droit international, ni l’impossibilité technique. C’est une décision politique, renouvelée à chaque législature par ceux qui préfèrent ne pas la prendre.
Une décision peut être changée. C’est précisément pourquoi cet appel s’adresse à des élus, et pourquoi il vous demande votre signature. Là où le droit désigne le législateur, seule la volonté manque. Et la volonté politique, dans une démocratie, est ce qui se construit du dehors.
Ce que nous demandons
Nous demandons aux Cortes Generales l’abrogation de la loi 46/1977 du 15 octobre 1977, accompagnée d’une disposition garantissant irrévocablement tous les droits, réparations, réintégrations, pensions, annulations de condamnations et effets favorables acquis par les prisonniers politiques, les exilés, les travailleurs sanctionnés, les objecteurs, les militants et les victimes de la répression.
Nous demandons qu’il soit explicitement affirmé qu’aucune mesure d’amnistie, de prescription ou d’immunité ne peut faire obstacle à l’enquête sur les actes susceptibles de constituer des crimes relevant du droit international, notamment la torture, les exécutions extrajudiciaires et les disparitions forcées.
Nous demandons l’ouverture d’enquêtes judiciaires effectives, indépendantes et suffisamment dotées, sans préjuger de leur issue ni de la responsabilité individuelle des personnes concernées.
Nous demandons l’ouverture complète des archives nécessaires à l’établissement des faits, dans le respect des droits des victimes et des familles. Ces archives sont civiles, militaires, policières, diplomatiques et judiciaires. Elles sont aussi ecclésiastiques, car la répression fut administrée par des institutions qui tenaient registre, et parce que des certificats de bonne conduite, des dénonciations et des dossiers de tutelle furent conservés là où l’Église exerçait une fonction publique de contrôle.
Nous demandons que les familles puissent saisir la justice pour connaître la vérité sur le sort de leurs proches, obtenir leur identification, faire reconnaître les responsabilités, recevoir une réparation appropriée.
Nous demandons enfin aux institutions européennes, aux parlements nationaux, aux organisations syndicales, aux universités, aux associations mémorielles et aux défenseurs des droits humains d’ouvrir un débat public sur la compatibilité du maintien de cette loi avec les engagements internationaux de l’Espagne.
À l’Espagne et aux enfants de l’exil
Cet appel s’adresse d’abord aux citoyennes et citoyens d’Espagne.
Mais il s’adresse aussi aux centaines de milliers de descendantes et descendants de celles et ceux que le soulèvement militaire, la guerre, la répression et la dictature dispersèrent en France, au Mexique, en Argentine, en Belgique, en Suisse, en Algérie, à Cuba et dans tant d’autres pays.
L’exil ne leur a pas retiré leur place dans cette histoire. La frontière n’a pas interrompu la filiation.
Les enfants et petits-enfants des exilés ont hérité de noms, de photographies, de silences, de récits incomplets, de condamnations jamais annulées, de terres perdues, de morts sans sépulture.
Ils ne demandent aucun privilège. Ils demandent que le pays dont leurs familles furent chassées cesse de considérer l’impunité comme le prix intangible de sa démocratie.
Nous appelons toutes celles et ceux qui partagent cette exigence à signer, à transmettre et à traduire cet appel, à le porter auprès des élus, des associations, des syndicats, des universités et des institutions européennes.
Il ne s’agit pas de dresser une Espagne contre une autre. Il s’agit de faire entrer toute l’Espagne dans l’État de droit.
La justice n’est pas une vengeance
La vengeance désigne des coupables avant l’enquête. La justice recherche les faits.
La vengeance punit sans droit. La justice entend les victimes, examine les preuves, garantit la défense, motive ses décisions.
La vengeance généralise la faute. La justice individualise les responsabilités.
Nous ne demandons ni tribunal d’exception, ni culpabilité héréditaire, ni condamnation collective. Nous demandons exactement le contraire : que chaque fait puisse être établi, que chaque responsabilité soit examinée, que chaque personne mise en cause bénéficie des garanties d’un procès équitable.
La démocratie espagnole n’a rien à craindre de la justice. Elle a tout à craindre de l’idée selon laquelle certains crimes doivent demeurer à jamais soustraits à son examen.
Abroger pour commencer
Pendant des décennies, on a demandé aux victimes de se contenter de la mémoire. On leur a accordé des cérémonies, des plaques, des déclarations, parfois des exhumations.
Mais la mémoire n’est pas la justice. Une démocratie ne répare pas un crime en autorisant seulement qu’on s’en souvienne. Elle le répare en recherchant les faits, en nommant les victimes, en ouvrant les archives, en identifiant les responsables, en laissant les tribunaux accomplir leur mission.
Il ne s’agit plus de savoir si l’Espagne est capable de regarder son passé. Elle le regarde déjà. La question est de savoir si elle continuera à détourner les yeux au moment de juger.
Nous demandons l’abrogation de la loi d’amnistie de 1977. Non pour revenir en arrière, mais pour que la démocratie puisse enfin avancer sans marcher sur les morts.
La vérité a été trop longtemps différée. La justice ne peut plus l’être.
Signez l’appel. Abrogeons la loi d’amnistie de 1977.
Luis Albarracin
1Espagne, loi 46/1977 du 15 octobre 1977 portant amnistie, article 2, paragraphes e et f, Boletín Oficial del Estado, 17 octobre 1977.
2Espagne, loi 20/2022 du 19 octobre 2022 sur la mémoire démocratique, article 2.3.
3Tribunal suprême, deuxième chambre, arrêt 101/2012 du 27 février 2012, cause spéciale 20048/2009, jointe à la cause 20153/2009, sur les « procès de la vérité » et les causes d’extinction de la responsabilité pénale.
4Comité des droits de l’homme des Nations unies, observations finales concernant l’Espagne, CCPR/C/ESP/CO/5, 2008.
5Comité des disparitions forcées des Nations unies, observations finales concernant l’Espagne, CED/C/ESP/CO/1, 2013.
6Comité contre la torture des Nations unies, observations finales sur le septième rapport périodique de l’Espagne, CAT/C/ESP/CO/7, adoptées à la 77ᵉ session (10-28 juillet 2023), publiées le 24 août 2023, paragraphes 35 et 36.
7Comité des droits de l’homme des Nations unies, observations finales sur le septième rapport périodique de l’Espagne, CCPR/C/ESP/CO/7, 2025. [Compléter par la date exacte de publication et le numéro de paragraphe.]
8Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, recommandation 1736 (2006), Nécessité d’une condamnation internationale du régime franquiste, adoptée le 17 mars 2006.
9Commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe, Missing persons in Europe : the truth is yet to be told, 28 août 2014.
10Constitution espagnole du 27 décembre 1978, titre X, articles 166 à 169, relatifs à la réforme constitutionnelle. Une objection possible doit être signalée : l’amnistie catalane de 2024 fut adoptée sous la forme d’une loi organique (loi organique 1/2024 du 10 juin 2024), ce dont on pourrait déduire qu’une abrogation devrait revêtir la même forme. L’argument ne modifierait que la majorité requise, à savoir la majorité absolue du Congrès des députés, et nullement la possibilité de l’abrogation. Aucune révision constitutionnelle ne serait requise dans l’une ou l’autre hypothèse.
11Loi 1/1984 du 9 janvier 1984, ajoutant un article à la loi 46/1977 ; arrêt du Tribunal constitutionnel 147/1986 du 25 novembre 1986, déclarant inconstitutionnel l’article unique de cette loi en ce qu’il rendait imprescriptibles certaines actions relevant des articles 5 et 8 de la loi de 1977.
12Congrès des députés, séance du 19 juillet 2011, vote sur la proposition de loi de modification de la loi 46/1977 présentée par le Groupe parlementaire mixte : 8 voix pour, 320 contre, 8 abstentions. Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, IXᵉ législature, nº 264, p. 37. [Compléter par le numéro d’expédient et la référence de série B du BOCG.]
13Voir, sous le même intitulé de « proposition de loi de modification de la loi 46/1977 du 15 octobre 1977 portant amnistie » : IXᵉ législature, série B nº 242-1, 30 avril 2010, expédient 122/000218, déposée par le groupe Esquerra Republicana-Izquierda Unida-Iniciativa per Catalunya Verds ; XIIᵉ législature, série B nº 173-1, déposée par le Groupe parlementaire mixte et le Groupe parlementaire basque ; XIVᵉ législature, série B nº 125-1. Voir également le rejet en commission de la Justice, le 20 décembre 2016, d’une modification tendant à écarter l’application de la loi aux cas de torture et de disparition forcée.
14Arrêt 101/2012 précité, note 3, sur la compétence exclusive du législateur pour abroger la loi d’amnistie et sur la faculté des organes internationaux de la dénoncer conformément aux traités.
15Sur ce débat, voir notamment « Releyendo la Ley de Amnistía de 1977. Efectos jurídicos e interpretaciones erróneas », Revista Electrónica de Ciencia Penal y Criminología, 25-20, 2023, qui examine les demandes d’abrogation, le principe de non-rétroactivité des dispositions défavorables et la généralisation de la doctrine de l’arrêt 101/2012.
