La mafia franquiste. Épisode 4 : Serrano Suñer
Le conseiller, ou la loi comme habit du crime
« Contribuer à encadrer le Mouvement national dans un régime juridique, c’est-à-dire à instituer l’État de droit. »1
Ramón Serrano Suñer, Entre Hendaya y Gibraltar, 1947. Traduction de l’auteur.
Après la bénédiction, le code
Après la bénédiction, le code. La légitimation religieuse apportée par le « Monsignore » du régime franquiste pouvait gouverner les âmes, mais un État ne se tient pas avec des sermons. Il lui faut des décrets, des articles, des juridictions et un homme pour écrire ce que le chef se contente de vouloir.
Ce fut le rôle du conseiller. Le premier à le tenir sut mieux que personne donner au crime la forme froide de la loi. Il ne prit pas l’argent comme le bailleur de fonds. Il ne bénit pas les armes comme le prélat. Il prit la plume et, avec elle, habilla le coup d’État d’un vêtement juridique si bien coupé qu’on put désormais confisquer, censurer, emprisonner et condamner sans jamais quitter les apparences du droit.
L’épigraphe le dit dans ses propres mots. Sa mission fut d’instituer « l’État de droit ». Il faut retenir la formule, car elle contient la fonction même du consigliere. Il ne supprime pas le crime. Il lui trouve un statut.
La loi ne vint pas remplacer la violence. Elle vint l’organiser, la prolonger et la rendre administrativement présentable. Le peloton avait précédé le formulaire. Le conseiller donna ensuite au formulaire le pouvoir de poursuivre l’œuvre du peloton.
Le beau-frère contre le frère
Ramón Serrano Suñer était le beau-frère du chef. Marié à Ramona Polo, dite Zita, sœur de Carmen Polo, il fut bientôt surnommé le « Cuñadísimo », le beau-frérissime. Le titre moqueur disait à la fois sa parenté, son ascension et le caractère domestique d’un pouvoir qui traitait l’État comme une affaire de famille.
Juriste brillant, reçu à vingt-trois ans au concours des avocats de l’État, ancien député de la droite catholique sous la République, il avait été emprisonné à Madrid après le soulèvement. Il s’évada, gagna la zone insurgée et arriva à Salamanque le 20 février 1937. Franco l’accueillit en parent. Carmen Polo le soutint en allié. En quelques mois, l’homme qui n’exerçait encore aucune fonction ministérielle devint le principal confident politique du chef et l’architecte civil du pouvoir en construction.2
Son premier combat se livra dans la maison. Jusque-là, Nicolás Franco, frère du dictateur, occupait auprès de lui une place essentielle. Serrano Suñer le déplaça progressivement, réduisit son influence et finit par le supplanter. L’alliance l’emporta sur le sang. Le beau-frère prit au frère l’oreille du chef.
On tient là le premier drame de famille du nouvel État. Dans un clan, la place la plus disputée n’est pas celle du parrain. Elle est celle de l’homme qui parle à son oreille.
Serrano Suñer comprit mieux que Nicolás Franco ce que voulait Franco, le parrain devenu chef de l’État : non une doctrine capable de lui dicter sa conduite, mais une doctrine assez souple pour sanctifier chacune de ses décisions. Il ne fallait pas enfermer le chef dans un système. Il fallait enfermer le pays dans la volonté du chef.
L’État mis en articles
Trois textes sont habituellement associés à l’œuvre de Serrano Suñer : le décret d’unification de 1937, le Fuero del Trabajo et la loi sur la presse de 1938. Ils sont essentiels, mais ils ne suffisent pas. Le texte qui donne sa charpente administrative au nouvel État est la loi du 30 janvier 1938 organisant l’administration centrale.
Le décret d’unification du 19 avril 1937 fusionna la Phalange et la Communion traditionaliste dans la Falange Española Tradicionalista y de las JONS. Il dissolvait les autres organisations politiques et plaçait le parti unique sous l’autorité suprême de Franco. Serrano Suñer en fut le principal artisan politique, non le rédacteur solitaire. Le décret ne créa pas à lui seul le désert politique, car les partis du Front populaire avaient déjà été interdits dans la zone insurgée. Il acheva la liquidation du pluralisme et soumit les forces falangistes et carlistes au chef qui prétendait les unir.3
La loi du 30 janvier 1938 transforma ensuite l’assemblage militaire et administratif de la rébellion en un gouvernement composé de ministères. Franco réunissait la direction de l’État et celle du gouvernement. Le pouvoir d’édicter les normes juridiques demeurait concentré entre ses mains. Serrano Suñer remplaçait ce qu’il appelait un « État de campement » par un appareil régulier, mais la régularité de l’appareil ne limitait pas le chef. Elle donnait à son pouvoir des bureaux, des compétences et une chaîne de transmission.
Le 9 mars 1938 vint le Fuero del Trabajo, fortement inspiré par la Carta del Lavoro de l’Italie fasciste. Élaboré sous l’impulsion de Serrano Suñer et de la direction du parti, le texte supprimait les syndicats libres, condamnait la grève et enfermait patrons et travailleurs dans l’organisation verticale de l’État. Le régime appela cela harmonie sociale. La liberté collective avait simplement été retirée de la conversation.
Le 22 avril 1938, la loi sur la presse soumit les journaux à la censure préalable, aux consignes du pouvoir, au contrôle exercé sur leurs directeurs et à la discipline administrative. La rédaction matérielle du texte revint à José Antonio Giménez-Arnau, chef du Service national de la presse, sur l’ordre et sous l’autorité de Serrano Suñer. Cette précision n’innocente pas le ministre. Elle montre au contraire comment fonctionne un appareil : le conseiller inspire, choisit, commande et fait signer ; ses collaborateurs rédigent les lignes.4
Au début de 1939, le même dispositif favorisa la naissance de l’agence EFE. Il faut ici être exact. EFE fut constituée le 3 janvier 1939 comme société anonyme et l’État n’entra pas immédiatement dans son capital. Elle n’était donc pas, juridiquement, une simple administration publique. Elle n’en fut pas moins conçue pour devenir une source centrale de l’information du nouvel État, dans un paysage où le ministère contrôlait déjà les journaux, leurs responsables et ce qu’ils avaient le droit d’imprimer.5
Museler la presse et organiser l’information autorisée furent les deux faces du même travail. D’un côté, le silence imposé. De l’autre, la parole fournie.
Il mit le parti unique en articles et l’appela unité. Il organisa la censure et l’appela ordre. Il supprima la liberté syndicale et l’appela charte du travail. Il concentra le pouvoir et l’appela État de droit. Un mot bien placé ne valait pas une armée, mais il permettait à l’armée de se présenter comme une institution.
La loi contre les vaincus
C’est ici que la métaphore de l’habit prend tout son sens. Le décret d’unification organisait les vainqueurs. Le Fuero organisait le travail. La loi sur la presse organisait le silence. Il restait à organiser le châtiment.
La loi du 9 février 1939 sur les responsabilités politiques rendit punissables des actes commis depuis le 1ᵉʳ octobre 1934. Elle pouvait frapper ceux qui avaient contribué à la vie politique républicaine, soutenu les organisations déclarées illégales, résisté au soulèvement ou simplement manifesté une « passivité grave » envers le Mouvement national. Les sanctions atteignaient la liberté, la profession, le domicile et les biens. La rétroactivité changeait l’engagement légal d’hier en faute politique d’aujourd’hui.
La loi du 1ᵉʳ mars 1940 sur la répression de la franc-maçonnerie et du communisme poursuivit la même logique. Elle créa une juridiction spéciale, étendit la catégorie de l’ennemi et transforma l’appartenance réelle, supposée ou passée en faute pénale. Il ne convient pas d’attribuer à Serrano Suñer chaque article de ces deux lois comme s’il les avait écrits seul dans son cabinet. Il convient de voir l’appareil dont il fut l’un des principaux constructeurs produire exactement le droit pour lequel il avait été bâti.6
La fidélité à l’État légal devenait rébellion. La rébellion victorieuse devenait la loi.
La violence n’avait plus besoin de se cacher, puisqu’elle pouvait désormais ouvrir un dossier. La spoliation recevait un numéro. L’exclusion recevait un article. La prison recevait un jugement. Le régime ne renonçait pas à l’arbitraire : il lui fournissait du papier à en-tête.
Le dessein totalitaire
Serrano Suñer ne dissimulait pas le dessein. Il voyait dans la forme totalitaire du régime la modernité de son temps, dans une Europe où le fascisme et le nazisme semblaient annoncer l’avenir et où le libéralisme lui paraissait épuisé.
Le Fuero del Trabajo définissait lui-même l’État national comme un « instrument totalitaire au service de l’intégrité de la patrie ». L’architecte revendiquait le mot que les défenseurs ultérieurs du bâtiment chercheraient à effacer. Quand un régime se déclare totalitaire dans son texte fondateur, il n’appartient pas à la postérité de lui inventer, par courtoisie, une modération qu’il ne revendiquait pas.
On classe un régime au regard du dessein de ceux qui le bâtirent lorsque ce dessein se trouve écrit dans ses lois, organisé dans ses institutions et appliqué par ses tribunaux.
Cela ne signifie pas que le franquisme demeura immobile pendant près de quarante ans. Il changea de personnel, de langage, de politique économique et de façade internationale. Mais l’évolution des moyens n’abolit ni l’origine du pouvoir, ni le parti unique, ni l’absence de pluralisme, ni la concentration de l’autorité. Le projet totalitaire appartient à sa fondation. Ce n’est pas une injure rétrospective. Ce sont son vocabulaire et son ouvrage.
Le conseiller de l’Axe
La ferveur de Serrano Suñer ne s’arrêta pas aux frontières. Germanophile déclaré, interlocuteur de Joachim von Ribbentrop, de Galeazzo Ciano et des dirigeants nazis, il devint ministre des Affaires étrangères le 16 octobre 1940. Une semaine plus tard, le 23 octobre, il accompagna Franco à Hendaye pour rencontrer Hitler. En juin 1941, il fut l’un des principaux promoteurs de l’envoi de la Division bleue sur le front soviétique, sous commandement espagnol mais intégrée à la Wehrmacht.7
Cet alignement ne fut pas seulement diplomatique. La coopération policière avec l’Allemagne nazie permit de poursuivre les exilés républicains réfugiés en France occupée. Lluís Companys, président de la Generalitat de Catalogne, et Julián Zugazagoitia, ancien ministre de la République, furent arrêtés par les autorités allemandes, livrés à l’Espagne franquiste, jugés sommairement et fusillés en 1940. Le premier fut exécuté à Barcelone le 15 octobre ; le second, à Madrid le 9 novembre.
Les captures eurent lieu alors que Serrano Suñer dirigeait le ministère chargé de la police, avant son passage aux Affaires étrangères. Il serait imprudent de lui attribuer chaque ordre opérationnel sans en produire la pièce. Il serait plus imprudent encore d’effacer la responsabilité politique de l’homme sous l’autorité duquel les polices collaborèrent et les vaincus furent ramenés à leurs bourreaux.8
Il raconta plus tard cette période à sa manière, faisant de la prudence finale de Franco une sagesse constante et de l’enthousiasme pour l’Axe une simple manœuvre. Les dates sont moins souples que les mémoires. Serrano Suñer misa sur une Europe allemande. Sa chute ne fut pas la punition de cette politique, mais la preuve que le parrain savait changer de mise lorsque son conseiller devenait encombrant.
Begoña, ou la chute du favori
Le 15 août 1942, à la sortie d’une cérémonie carliste célébrée dans la basilique de Begoña, à Bilbao, des falangistes lancèrent des grenades contre la foule. L’attentat fit des dizaines de blessés et révéla au grand jour l’affrontement entre la Phalange, les carlistes et une partie de l’armée. Il ne s’agissait pas d’une vague fusillade entre factions. Il s’agissait d’une attaque falangiste contre un rassemblement auquel assistait le général José Enrique Varela, ministre de l’Armée.
Serrano Suñer était devenu trop visible, trop identifié à la Phalange, trop encombrant pour les militaires et trop lié à l’Axe au moment où la guerre mondiale cessait de promettre une victoire facile à l’Allemagne. Begoña ne fut pas la cause unique de sa disgrâce. Ce fut l’occasion qui permit à Franco de trancher plusieurs rivalités d’un seul geste.
Le capitaine de vaisseau Luis Carrero Blanco, alors sous-secrétaire de la Présidence, aurait soufflé au chef l’argument décisif : si Serrano ne quittait pas lui aussi le gouvernement, l’opinion conclurait que c’était lui, et non Franco, qui commandait. La formule est rapportée par les récits historiques ; aucun procès-verbal ne permet de l’entendre directement. Elle résume néanmoins avec une exactitude parfaite la règle de la maison.9
Nul ne doit briller plus que le parrain, fût-il son beau-frère, fût-il l’homme qui a écrit l’État. Le consigliere trop puissant cesse d’être un instrument. Il devient une ombre portée sur le maître.
L’ombre, on la coupe.
Le 3 septembre 1942, Franco écarta Serrano Suñer du gouvernement et de la direction politique du parti. Le beau-frère avait supplanté le frère. Le parrain supplanta le beau-frère.
L’impunité du juriste
Serrano Suñer vécut jusqu’à cent un ans. Après sa chute, il ne finit ni en prison ni en exil. Il reprit son activité d’avocat, conserva un siège aux Cortes franquistes, participa à des entreprises, contribua à la création de Radio Intercontinental et demeura un personnage du monde social et économique du régime.
Il consacra aussi une partie de cette longue après-vie à reprendre possession de son passé. De livre en livre, il reconstruisit son personnage : moins fasciste, moins germanophile, plus prudent, parfois presque opposant. L’historien Joan Maria Thomàs a confronté cette version aux recherches disponibles et conclu au caractère largement inexact de l’image ainsi fabriquée.10
Il ne rendit jamais de comptes devant un tribunal pour la part qu’il avait prise à la construction du régime, à sa législation répressive ou à sa coopération avec l’Axe. Il avait contribué à donner au pouvoir sa forme juridique, et cette légalité servit ensuite de protection au régime comme à ses serviteurs.
Un homme qui avait aidé à écrire les lois savait mieux que quiconque derrière quelle légalité s’abriter.
Mais un État ne vit pas seulement de décrets fondateurs. Vint le temps où la ferveur phalangiste ne suffit plus, où il fallut des devises, des investissements, de la croissance et une nouvelle respectabilité. Au juriste en chemise bleue succéda le technocrate en costume sombre.
Ce sera le prochain épisode, consacré aux technocrates de l’Opus Dei et au second âge du conseiller.
Sources et références
- Ramón Serrano Suñer, Entre Hendaya y Gibraltar, Madrid, Ediciones y Publicaciones Españolas, 1947, p. 31 à 32. La formule est étudiée par Nicolás Sesma Landrin dans « Franquismo, ¿Estado de Derecho? », Pasado y Memoria, nᵒ 5, 2006. ↩
- Sur l’ascension de Serrano Suñer, son rôle de juriste et sa place dans la construction du régime : RTVE, « Serrano Suñer : ascenso y caída del arquitecto del Régimen ». ↩
- Textes officiels : décret nᵒ 255 du 19 avril 1937 portant unification politique ; loi du 30 janvier 1938 organisant l’administration centrale de l’État. ↩
- Textes officiels : Fuero del Trabajo du 9 mars 1938 ; loi sur la presse du 22 avril 1938. Sur la rédaction confiée à José Antonio Giménez-Arnau sous l’autorité de Serrano Suñer : Álvaro de Diego González, « La lucha por el control de la prensa en el primer franquismo ». ↩
- Agence EFE, « 1939 : EFE viene al mundo ». Cette histoire institutionnelle confirme la constitution de la société le 3 janvier 1939 et précise que l’État n’entra dans son capital qu’en 1956. ↩
- Textes officiels : loi du 9 février 1939 sur les responsabilités politiques ; loi du 1ᵉʳ mars 1940 sur la répression de la franc-maçonnerie et du communisme. ↩
- Sur la politique extérieure de Serrano Suñer : Antonio Marquina Barrio, « La etapa de Ramón Serrano Suñer en el Ministerio de Asuntos Exteriores ». Voir également les images d’archives de la rencontre d’Hendaye, RTVE, 23 octobre 1940. ↩
- Sur la collaboration policière, les persécutions d’exilés et les cas de Lluís Companys et Julián Zugazagoitia : Memorial Democràtic de la Generalitat de Catalunya, dossier « Franco neutral? ». ↩
- Sur l’attentat de Begoña, la crise politique de 1942 et la chute de Serrano Suñer : RTVE, « Serrano Suñer : ascenso y caída del arquitecto del Régimen ». La phrase attribuée à Carrero Blanco est rapportée par les récits historiques, sans procès-verbal connu de la conversation. ↩
- Joan Maria Thomàs, « Getting to know Ramón Serrano Suñer: reality and invention, 1937-42 », International Journal of Iberian Studies, vol. 18, nᵒ 3, 2005, p. 165 à 179. Pour ses fonctions officielles après 1942 : notice historique du Congrès des députés consacrée à Ramón Serrano Suñer. ↩