Serment de fidélité au Caudillo

Jurer fidélité avant de rendre la justice

 

Le 16 février 1938, alors que la guerre se poursuivait et que le pouvoir franquiste ne contrôlait encore qu’une partie du territoire espagnol, le gouvernement établi à Burgos imposa une nouvelle formule de serment aux juges, aux magistrats et aux membres du ministère public.

Ce texte ne leur demandait pas seulement de respecter les lois ou d’administrer impartialement la justice. Il exigeait d’abord leur « adhésion inconditionnelle au Caudillo d’Espagne ».

L’ordre des termes n’était pas accidentel.

Franco venait avant la justice. Franco venait avant les lois.

Cette formule fut maintenue pendant les premières décennies de la dictature. À partir de 1959, elle fut complétée par un serment de fidélité aux Principes fondamentaux du Mouvement national et aux Lois fondamentales du Royaume. Le vocabulaire juridique évolua, mais l’allégeance ne disparut pas. À la fidélité personnelle au Caudillo s’ajouta une fidélité doctrinale au Mouvement et à l’ordre juridique que le régime avait lui-même constitué.

Il n’y eut pas plusieurs franquismes successifs, comme si le régime avait changé de nature à mesure qu’il modifiait ses lois et son vocabulaire. Il y eut le franquisme. Ses formes évoluèrent. Son principe demeura : la justice ne devait pas seulement appliquer le droit du régime. Elle devait lui appartenir.

De la souveraineté populaire à l’adhésion personnelle

Le décret franquiste de 1938 se présentait explicitement comme une réaction contre la formule adoptée par la Seconde République.

Le 8 mai 1931, le gouvernement provisoire républicain avait modifié le serment des juges et des magistrats. La formule leur demandait :

« Jurez-vous devant Dieu ou promettez-vous sur votre honneur d’administrer une justice droite, complète et impartiale, et de respecter les lois et dispositions relatives à l’exercice de votre charge qui émanent de la volonté souveraine du peuple, aujourd’hui représentée par le gouvernement provisoire de la République espagnole ? »

Deux éléments étaient essentiels. Le magistrat pouvait choisir entre le serment religieux et la promesse sur l’honneur. Surtout, les lois auxquelles il s’engageait à obéir étaient présentées comme l’expression de « la volonté souveraine du peuple ». Le fondement de l’autorité judiciaire ne résidait donc ni dans une personne ni dans une fidélité dynastique, mais dans la souveraineté populaire. Décret républicain du 8 mai 1931

Le décret franquiste du 16 février 1938 renversa cette hiérarchie. Son préambule affirmait que la formule républicaine avait introduit des dispositions « totalement contraires au véritable esprit qui inspira toujours la législation de la patrie ». Sous prétexte de rétablir une tradition nationale, le nouveau pouvoir supprima la référence à la souveraineté du peuple et plaça le Caudillo au centre du serment.

La formule officielle était la suivante :

« ¿Juráis ante Dios y sobre los Santos Evangelios incondicional adhesión al Caudillo de España, administrar recta e imparcial Justicia, obedecer las Leyes y disposiciones referentes al ejercicio del cargo sin otro móvil que el fiel cumplimiento del deber y el bien de España ? »

Soit, littéralement :

« Jurez-vous devant Dieu et sur les Saints Évangiles une adhésion inconditionnelle au Caudillo d’Espagne, d’administrer une justice droite et impartiale, d’obéir aux lois et aux dispositions relatives à l’exercice de votre charge, sans autre mobile que l’accomplissement fidèle du devoir et le bien de l’Espagne ? »

La construction espagnole est lourde, et sa traduction française l’est nécessairement aussi. Mais cette lourdeur fait apparaître l’essentiel : le premier objet du serment n’était ni l’État, ni la loi, ni la justice. C’était l’adhésion personnelle au Caudillo.

Le texte concernait tous les juges, tous les magistrats et tous les membres du ministère public. Les secrétaires judiciaires et les autres fonctionnaires soumis à un serment devaient utiliser la même formule, amputée seulement des mots relatifs à l’administration de la justice. Décret du 16 février 1938

Une adhésion déclarée « inconditionnelle »

Le choix du mot adhésion est juridiquement et politiquement significatif.

Le décret ne demandait pas seulement au magistrat de reconnaître l’autorité du chef de l’État ni de respecter les décisions prises dans le cadre de ses compétences. Il exigeait une adhésion, c’est-à-dire l’acceptation personnelle d’un homme et de l’ordre politique qu’il incarnait.

L’adjectif inconditionnelle excluait juridiquement toute réserve. Le magistrat ne pouvait subordonner sa fidélité à la légalité d’un acte, au respect d’une norme supérieure, à sa conscience professionnelle ou à l’indépendance de sa fonction. L’adhésion était posée avant l’obligation d’administrer impartialement la justice et avant celle d’obéir aux lois.

Cette succession mérite d’être relevée :

1. l’adhésion au Caudillo ;

2. l’administration droite et impartiale de la justice ;

3. l’obéissance aux lois ;

4. l’accomplissement du devoir et le bien de l’Espagne.

Le décret ne disait donc pas que le juge devait d’abord servir la loi. Il lui demandait de se déclarer d’abord fidèle à Franco.

Il existe, dans cette construction, une contradiction qui n’est qu’apparente. Le même magistrat devait promettre son adhésion inconditionnelle au chef du régime et l’exercice impartial de la justice. Mais, dans la logique franquiste, ces deux obligations n’étaient pas incompatibles. La justice était tenue pour impartiale dès lors qu’elle servait l’ordre défini par le régime. La fidélité politique n’était pas considérée comme une atteinte à l’indépendance judiciaire. Elle constituait, au contraire, la condition préalable à l’exercice de la fonction.

Le futur magistrat ne prêtait donc pas d’abord serment à l’État, comme on pourrait le croire. Il prêtait serment au chef de l’État.

Au Caudillo. À Franco. Au parrain des parrains. À aucune autorité supérieure qui aurait pu limiter son pouvoir.

Les lois venaient ensuite.

Le serment engage

Le serment engage. Il ne constitue pas une parole flottante, une formule vide ou une politesse administrative que l’on pourrait effacer après coup au nom des circonstances.

Dans un ordre constitutionnel, lorsqu’il est exigé, le serment du magistrat est censé garantir l’exercice loyal et indépendant de sa fonction. Dans un État totalitaire, il devient un instrument de subordination au pouvoir et à son chef. Dans l’Espagne franquiste, il liait d’abord le magistrat au Caudillo.

On invoquera peut-être les consciences individuelles, les prudences privées, les silences, les accommodements, les peurs ou les carrières. Mais cette objection relève de la rationalisation rétrospective lorsqu’elle prétend neutraliser l’acte accompli. Elle déplace le problème de l’engagement public vers l’intention intime, alors que le texte impose d’abord de regarder ce qui fut exigé, prononcé et accepté.

Le serment ne révèle pas toutes les consciences. Il établit tous les consentements institutionnels.

Pour les premières années du franquisme, celles de la guerre, de l’épuration et de la terreur immédiate, il faut tenir compte de la peur, de la contrainte, des stratégies de survie et des carrières brisées. Ces éléments appartiennent au contexte brutal de la fondation du régime. Ils expliquent certaines conduites. Ils ne changent pas la nature du serment.

Les magistrats déjà en fonctions furent soumis à l’épuration. Le régime décida lesquels seraient éliminés, sanctionnés ou réadmis. L’historienne Mónica Lanero Táboas a montré que l’adhésion au Caudillo fut conçue comme une condition essentielle de la réadmission dans la justice après cette épuration. Aux magistrats déjà en place, le régime imposa donc la sélection politique et la réintégration conditionnelle. Aux nouveaux venus, il imposa l’entrée par le serment. Mónica Lanero Táboas, « La depuración de la magistratura y el ministerio fiscal en el franquismo »

Il en va plus clairement encore pour les décennies suivantes. Celui ou celle qui, une fois la dictature installée, entreprit des études de droit, prépara l’accès à la magistrature, sollicita une nomination, prit possession d’une charge et prêta le serment requis ne pouvait ignorer la nature politique de l’acte accompli. Il ne s’agissait plus d’être surpris par un régime naissant. Il s’agissait d’entrer volontairement dans l’un de ses corps essentiels.

Nul n’était juridiquement contraint d’embrasser la carrière judiciaire. On pouvait ne pas devenir juge de Franco. On pouvait choisir une autre voie, renoncer à cette carrière ou rester hors de cette institution. Mais celui qui y entrait en acceptait les conditions. Et la première de ces conditions était l’allégeance.

On objectera encore que certains magistrats ne croyaient peut-être pas aux paroles qu’ils prononçaient. L’argument aggrave plutôt qu’il n’excuse. Un magistrat savait mieux que quiconque ce qu’est un serment, ce qu’il engage et ce que vaut une parole donnée devant l’autorité.

S’il croyait à son serment, il adhérait.

S’il n’y croyait pas, il mentait pour obtenir sa charge.

Dans les deux cas, il acceptait de servir.

On ne peut donc réduire ce serment à une formalité administrative ou à une prudence de circonstance. Il engageait publiquement celui qui le prononçait. Il disait ce que le régime exigeait de sa justice et ce que le magistrat acceptait pour y prendre place.

Tous les magistrats du franquisme furent franquistes. Ils le furent de fait, par fonction et par serment. Cette affirmation ne dépend pas de leurs convictions les plus intimes, que nul historien ne peut sonder. Elle repose sur leurs actes, sur leur appartenance institutionnelle et sur l’engagement public qui rendait possible l’exercice de leur charge.

Tous ne furent pas également fanatiques, également répressifs ni également responsables. Mais tous furent institutionnellement franquistes. Dire cela ne confond pas les degrés de culpabilité. Cela établit la nature politique commune de leur fonction.

Certains magistrats entrèrent plus tard dans l’opposition clandestine, notamment au sein de Justicia Democrática. Cette rupture ultérieure appartient elle aussi à l’histoire et doit être reconnue. Mais elle n’abolit pas rétroactivement le serment antérieur. Ils devinrent des opposants après avoir accepté d’entrer dans la magistrature franquiste. La chronologie n’est pas une absolution rétroactive. Étude consacrée à Justicia Democrática

On n’entrait pas dans la magistrature franquiste en accomplissant un acte d’opposition. On y entrait par un acte d’adhésion. Que certains aient rompu plus tard avec le régime ne transforme pas cette adhésion initiale en résistance anticipée.

Ce fut leur choix.

Avant de juger, ils avaient consenti.

Une cérémonie politique et religieuse

Le décret ne se limitait pas à fixer une formule. Il organisait minutieusement la cérémonie.

Le magistrat devait prêter serment debout, tête découverte, devant un crucifix, la main droite posée sur les Évangiles. Il répondait : « Oui, je le jure. » L’autorité qui recevait le serment prononçait ensuite :

« Si vous l’accomplissez, que Dieu et l’Espagne vous en récompensent ; sinon, qu’ils vous en demandent compte. »

Le quatrième article prescrivait en outre la présence d’une image du Christ sur les tables des salles de justice, des audiences et des tribunaux.

La cérémonie réunissait ainsi trois autorités : Dieu, l’Espagne et Franco. Mais une seule personne vivante était nommément désignée. Le serment donnait à l’allégeance politique la forme d’un engagement religieux. La fidélité au chef de l’État n’était pas seulement administrative. Elle était solennisée devant le crucifix et les Évangiles.

Il ne s’agissait donc pas d’une simple formalité de prise de fonctions. Le dispositif organisait la sacralisation du pouvoir personnel. Le magistrat n’entrait pas seulement dans une carrière. Il accomplissait publiquement une profession de foi politique.

C’était une vénération qui ne disait pas son nom. On ne demandait pas seulement l’obéissance à une autorité constituée. On rendait un culte à Franco. L’idolâtrie n’était pas loin. C’était le culte de la personnalité dans toute sa splendeur juridique et liturgique.

La salle de justice devenait un théâtre d’allégeance. Le droit y empruntait ses gestes à la liturgie, tandis que la liturgie consacrait l’obéissance politique.

On rendait justice devant le Christ, mais on entrait en fonction devant Franco.

Le serment dans la formation de la justice franquiste

Le serment de 1938 ne fonctionna pas isolément. Il s’inscrivait dans la réorganisation générale de l’appareil judiciaire menée par le camp franquiste, puis par la dictature : épuration des personnels, contrôle des nominations, sélection politique, organisation des carrières et formation des nouveaux juges et procureurs.

L’historienne Mónica Lanero Táboas a étudié cet ensemble dans Una milicia de la justicia. La política judicial del franquismo, 1936-1945. Le titre reprend une conception explicitement défendue par les dirigeants du régime : la magistrature devait constituer une « milice de la justice », un corps professionnel uni aux principes de l’État né du soulèvement militaire. Présentation de l’ouvrage par le Centre d’études politiques et constitutionnelles

Le mot est terrible.

Une magistrature pensée comme une « milice de la justice » n’est plus seulement un corps de professionnels chargés d’appliquer le droit. Elle devient un corps engagé dans la défense de l’ordre né du soulèvement militaire. Le juge n’est plus placé à distance du pouvoir. Il est intégré au dispositif politique du régime.

Le serment ne permet pas de déduire le contenu de chaque jugement ni le détail de chaque comportement individuel. Il établit en revanche la condition institutionnelle imposée à tous. Nul ne pouvait prendre possession de sa charge sans prononcer la formule. L’adhésion personnelle au Caudillo n’était donc pas une opinion privée que certains juges auraient pu partager. Elle constituait une obligation publique et réglementaire attachée à l’exercice de la fonction.

Le serment n’était pas l’unique instrument de domestication judiciaire. Il en était la formule inaugurale, visible et ritualisée.

D’abord, l’épuration élimina ou sélectionna. Ensuite, les nominations, les promotions, la discipline et la culture politique du régime encadrèrent les carrières. Mais, au seuil de la fonction, il y avait le serment.

Et ce seuil disait tout.

Le maintien explicite de la formule

Le décret de 1938 ne disparut pas après la guerre. Plusieurs textes ultérieurs en confirmèrent l’application.

En 1945, le décret organique relatif aux juges municipaux, aux juges de comarque et aux juges de paix prescrivit que les juges de paix prêteraient serment selon la formule établie par l’article premier du décret du 16 février 1938. Le texte ajoutait qu’ils ne pourraient prendre possession de leur charge sans avoir satisfait à cette obligation. Décret du 24 mai 1945

En février 1956, le nouveau règlement organique de la carrière judiciaire disposa que les magistrats et les juges prêteraient serment, avant leur prise de fonctions, « dans la forme et selon les conditions prévues par les dispositions en vigueur ». La formule n’était plus reproduite, mais le règlement renvoyait à la législation antérieure sans abroger le décret de 1938. Règlement organique du 10 février 1956

Quelques mois plus tard, le règlement du secrétariat de l’administration de la justice leva toute ambiguïté quant au maintien du noyau personnel du serment. Son article 13 reproduisait encore cette formule :

« Jurez-vous devant Dieu et les Saints Évangiles une adhésion inconditionnelle au Caudillo d’Espagne, d’obéir aux lois et dispositions relatives à l’exercice de votre charge, sans autre mobile que l’accomplissement fidèle du devoir et le bien de l’Espagne ? »

La phrase concernant l’administration impartiale de la justice était supprimée parce que les secrétaires judiciaires n’exerçaient pas la fonction de juger. L’adhésion au Caudillo, elle, demeurait intacte. Règlement du 14 mai 1956, publié le 25 juillet

Dix-huit ans après son adoption, le principe personnel du serment était donc toujours expressément appliqué.

1958-1959 : l’allégeance est élargie

Une modification importante intervint avec la loi du 17 mai 1958 proclamant les Principes fondamentaux du Mouvement national.

Son article premier déclarait ces principes « permanents et inaltérables ». Son article 2 obligeait tous les organes et toutes les autorités à en jurer la plus stricte observation. Il précisait que le serment exigé pour l’accès aux fonctions publiques devait faire référence à ces principes. Textes des Lois fondamentales du Royaume

Le décret 166/1959 du 29 janvier 1959 en fixa l’application. Désormais, tout serment exigé pour la prise de possession d’une fonction publique devait commencer par le paragraphe suivant :

« Je jure fidélité et soumission aux Principes fondamentaux du Mouvement national et aux autres Lois fondamentales du Royaume. »

Le verbe employé dans le texte espagnol est décisif. La formule habrá de iniciarse signifie « devra commencer ». Le décret n’indiquait pas que les anciennes formules étaient supprimées. Il leur imposait une introduction commune. La fidélité au Mouvement et aux Lois fondamentales venait donc s’ajouter aux obligations particulières déjà prévues pour chaque fonction. Décret 166/1959

Le changement ne consistait pas à remplacer Franco par un État neutre ou par une constitution supérieure au pouvoir. Il consistait à élargir l’objet de l’allégeance. À la personne du Caudillo s’ajoutaient désormais les principes idéologiques du Mouvement et les lois constitutives de son régime.

L’allégeance devenait cumulative.

La forme changea. Le noyau demeura.

Les réformes administratives des années 1960

La loi articulée sur les fonctionnaires civils de l’État, adoptée en 1964, confirma cette évolution générale. Pour acquérir la qualité de fonctionnaire de carrière, il fallait notamment « jurer soumission aux Principes fondamentaux du Mouvement national et aux autres Lois fondamentales du Royaume ».

Cependant, le personnel de l’administration de la justice était expressément exclu du champ d’application direct de cette loi. Les juges, les magistrats, les procureurs et les autres personnels judiciaires demeuraient soumis à leurs dispositions organiques particulières. La loi générale ne remplaçait donc pas automatiquement leur serment spécifique. Décret 315/1964, articles 2 et 36

La loi 11/1966 confirma cette autonomie statutaire. Elle disposait que le personnel de la justice resterait régi par ses textes organiques spéciaux, la loi générale sur les fonctionnaires ne s’appliquant qu’à titre supplétif. Loi 11/1966

Enfin, le règlement organique de la carrière judiciaire adopté en décembre 1967 et publié en janvier 1968 prévoyait encore que la qualité de magistrat ou de juge ne serait acquise qu’après la prise de possession du premier poste, précédée du serment prêté selon « les dispositions en vigueur ». Ce règlement abrogeait expressément celui de 1956, mais aucune abrogation expresse du décret de 1938 n’y apparaissait. Décret 3330/1967 et règlement de la carrière judiciaire

Les textes font ainsi apparaître une chaîne juridique continue : formule personnelle en 1938, renvois explicites ou généraux dans les textes postérieurs, puis adjonction de la fidélité doctrinale au Mouvement à partir de 1959.

En l’état des sources consultées, la formule de 1938 n’apparaît pas expressément abrogée avant la fin du régime. Les textes postérieurs modifièrent ou complétèrent le cadre du serment. Aucun ne substitua à l’adhésion personnelle au Caudillo un serment démocratique, constitutionnel ou fondé sur la souveraineté populaire.

La fidélité personnelle ne disparaît pas à la fin du régime

Le franquisme dit tardif ne renonça pas au principe de fidélité personnelle au chef de l’État.

Le Fuero de los Españoles, dans sa rédaction intégrée aux Lois fondamentales, déclarait que les Espagnols devaient « service fidèle à la patrie, loyauté au chef de l’État et obéissance aux lois ». Là encore, la loyauté envers le chef de l’État était énoncée séparément de l’obéissance aux lois.

La loi du 22 juillet 1969, qui désigna Juan Carlos de Bourbon comme successeur de Franco, en fournit une confirmation particulièrement nette. Devant les Cortes, le futur roi dut répondre à la question suivante :

« Au nom de Dieu et sur les Saints Évangiles, jurez-vous loyauté à Son Excellence le chef de l’État et fidélité aux Principes du Mouvement national et aux autres Lois fondamentales du Royaume ? »

Juan Carlos répondit :

« Oui, je jure loyauté à Son Excellence le chef de l’État et fidélité aux Principes du Mouvement national et aux autres Lois fondamentales du Royaume. »

Ce n’était pas un serment judiciaire. Mais il confirme qu’en 1969 le franquisme n’avait nullement renoncé à la loyauté personnelle au chef. La succession elle-même reposait sur une double fidélité : fidélité à Franco et fidélité institutionnelle au système franquiste. Loi 62/1969

Enfin, la loi de bases relative à l’organisation de la justice du 28 novembre 1974, adoptée moins d’un an avant la mort de Franco, prévoyait toujours que les membres de la carrière judiciaire prêteraient serment avant leur prise de fonctions et à chaque changement de catégorie ou de fonction, conformément « aux formules et dispositions en vigueur ». Les membres du ministère public étaient soumis à une obligation analogue. Loi 42/1974

Aucun serment judiciaire à une constitution démocratique, à la souveraineté populaire ou à un ordre juridique indépendant du régime ne fut instauré sous Franco.

Ce qui changea, ce qui demeura

Il serait imprécis d’affirmer que la formule du serment resta absolument identique de 1938 à 1975. Elle connut une évolution importante en 1959. À partir de cette date, la prise de fonctions publiques devait commencer par une déclaration de fidélité aux Principes du Mouvement et aux Lois fondamentales du Royaume.

Mais cette évolution ne représenta ni une rupture avec le serment personnel de 1938 ni une marche vers la neutralité politique de la magistrature. Le régime ne passa pas d’une fidélité à Franco à une fidélité envers un État impersonnel. Il superposa les fidélités.

Le magistrat devait servir :

1. le Caudillo, personnellement désigné dans la formule judiciaire de 1938 ;

2. les Principes fondamentaux du Mouvement national ;

3. les Lois fondamentales du Royaume ;

4. les lois et dispositions régissant sa fonction.

Le franquisme transforma ainsi une adhésion personnelle en architecture juridique. La personne du chef, le Mouvement, appareil politique unique du régime, et les lois franquistes furent progressivement réunis dans un même engagement.

Il n’y eut pas un premier franquisme, puis un deuxième et un troisième qui auraient successivement effacé le précédent. Il y eut un seul régime, capable d’adapter ses formes sans renoncer à son principe. La répression changea d’intensité. L’administration se modernisa. Le langage juridique se fit parfois plus technique. Mais le pouvoir ne cessa pas d’exiger la fidélité politique de ceux qui rendaient la justice en son nom.

La forme changea. L’allégeance demeura.

Conclusion

Le serment de 1938 constitue l’un des textes les plus révélateurs de la conception franquiste de la justice. Il ne suffit pas, à lui seul, à expliquer toutes les décisions rendues par les tribunaux ni tous les comportements individuels des magistrats. Mais il établit sans ambiguïté la condition politique imposée pour entrer dans la fonction judiciaire.

Le futur magistrat ne prêtait pas d’abord serment à un État abstrait, à une constitution supérieure au pouvoir ou à la souveraineté du peuple. Il jurait une « adhésion inconditionnelle au Caudillo d’Espagne ».

Au Caudillo.

À Franco.

Les lois venaient ensuite.

Pour les premières années du régime, on peut rappeler la guerre, l’épuration, la peur, la contrainte et la terreur immédiate. Mais ces circonstances n’effacent pas la nature de l’acte. Une fois la dictature installée, celui ou celle qui entreprit la carrière judiciaire le fit en connaissance de cause. Nul n’était juridiquement contraint d’embrasser la magistrature. Nul n’était obligé de devenir juge de Franco.

Ceux qui choisirent cette voie acceptèrent les conditions posées par le régime. Ils acceptèrent de prêter serment. Ils acceptèrent que leur entrée dans la fonction passe par une profession d’allégeance personnelle et politique.

Tous les magistrats du franquisme furent donc franquistes. De fait, par fonction et par serment. Leurs différences de caractère, de ferveur, de conduite ou de responsabilité ne suppriment pas cette appartenance institutionnelle. Leur éventuelle entrée ultérieure dans l’opposition démontre une rupture avec le régime. Elle ne transforme pas rétroactivement leur entrée dans sa magistrature en acte de résistance.

À partir de 1959, le franquisme ne supprima pas cette construction. Il lui ajouta la fidélité au Mouvement et aux Lois fondamentales. Le culte personnel avait trouvé sa doctrine, ses institutions et ses articles.

La forme changea. L’allégeance demeura.

La justice franquiste devait se déclarer fidèle avant même de commencer à juger.

Avant de juger, les magistrats avaient prêté serment.

Avant de juger, ils avaient consenti.