La République espagnole après 1939
Gouvernement fantôme ou gouvernement sans territoire ?
Le 1ᵉʳ avril 1939, la République espagnole perdit la guerre. Elle ne se déclara pas dissoute.
La distinction est essentielle. La victoire militaire de Franco lui donna le contrôle du territoire. Les reconnaissances diplomatiques qui suivirent lui permirent de représenter l’Espagne auprès de la plupart des États. Ni l’une ni les autres ne firent disparaître, du jour au lendemain, les institutions républicaines.
Une partie d’entre elles poursuivit son activité hors du territoire national. La République entra dans une situation singulière : privée de territoire, d’administration intérieure et de force publique effective, elle conserva néanmoins une présidence, un gouvernement, des représentants diplomatiques et, après sa réorganisation de 1945, une administration ministérielle que ses propres archives documentent.
La qualifier de simple « gouvernement fantôme » revient à effacer une réalité institutionnelle qui dura jusqu’en 1977.
1939 : perdre le territoire n’est pas se dissoudre
Au début de 1939, la République disposait encore du gouvernement issu de l’ordre constitutionnel antérieur au soulèvement militaire de juillet 1936, celui qu’organisait la Constitution du 9 décembre 1931.1 La chute de la Catalogne, l’exil des autorités et la victoire des forces de Franco bouleversèrent sa situation matérielle et diplomatique.
Les grandes puissances occidentales transférèrent leur reconnaissance au gouvernement de Franco. La France et le Royaume-Uni le firent le 27 février 1939, les États-Unis le 1ᵉʳ avril.2 Washington rappellerait encore, en 1950, que cette reconnaissance n’avait pas connu d’interruption depuis cette date.
Cette reconnaissance n’avait pas le pouvoir de rendre rétroactivement légal le soulèvement de 1936. Elle constatait une réalité internationale nouvelle : Franco détenait le pouvoir effectif, et les États étrangers choisissaient de traiter avec lui comme représentant de l’Espagne.
Les institutions républicaines gagnèrent la France et y fonctionnèrent d’abord en exil. L’armistice franco-allemand de juin 1940 et l’occupation d’une partie du territoire français désorganisèrent profondément leur activité. La continuité républicaine fut alors davantage juridique et politique qu’administrative.
Cette interruption matérielle doit être reconnue. Elle rend d’autant plus remarquable la reconstruction institutionnelle qui suivit.
1945 : reconstituer les institutions
La défaite de l’Allemagne nazie et de l’Italie fasciste fit naître chez les exilés l’espoir que Franco, porté au pouvoir avec l’assistance militaire des deux, ne survivrait pas à l’effondrement de l’Axe.
Les Cortes républicaines s’étaient déjà réunies une première fois en exil, le 10 janvier 1945, au Club français de Mexico. Soixante-douze députés y siégèrent, sur les deux cent cinq encore vivants hors d’Espagne, et les partisans d’Indalecio Prieto en contestèrent aussitôt le quorum.3 La continuité ne fut donc pas un long fleuve tranquille : elle se rétablit dans la division, comme toute chose politique.
La séance décisive se tint le 17 août 1945. Le gouvernement mexicain accorda ce jour-là l’extraterritorialité au Salón de Cabildos de l’hôtel de ville de Mexico, afin que la session fût juridiquement régulière. Quatre-vingt-seize députés survivants des Cortes de 1936 y furent présents, cinquante-sept autres étant empêchés par les seules difficultés matérielles de transport, notamment ceux que l’exil avait dispersés jusqu’en Europe et aux Philippines.4 Diego Martínez Barrio, président des Cortes, prêta serment comme président par intérim de la République. Le même jour, Juan Negrín, dernier chef de gouvernement du temps de la guerre, remit sa démission : la légalité antérieure s’effaçait à l’instant précis où les institutions la réactivaient.
José Giral forma le nouveau gouvernement le 21 août et le présenta aux Cortes le 7 novembre.5 Le 28 août, son ministre des Affaires étrangères, Fernando de los Ríos, notifia à son homologue mexicain Manuel J. Tello la composition du cabinet : le Mexique fut le premier État à reconnaître ce gouvernement comme gouvernement de l’Espagne.6
D’autres suivirent : le Panama, le Venezuela, le Guatemala, la Pologne, la Yougoslavie, la Roumanie, la Hongrie, la Tchécoslovaquie, la Bulgarie et l’Albanie. Onze États au total accordèrent leur reconnaissance.7 La République, de son côté, ne se contentait pas d’une légitimité qu’elle se serait décernée à elle-même : elle revendiquait d’être « le seul gouvernement légitime de l’Espagne », et pendant un temps des États souverains acceptèrent juridiquement cette prétention.8 La différence est considérable.
Un gouvernement, des Cortes, des ministères
Les archives interdisent de réduire cette continuité à une fiction.
Le Fonds de Paris de l’Archivo de la II República Española en el Exilio, conservé par la Fundación Universitaria Española, possède une classification administrative qui reproduit les institutions productrices des documents.9 Sa première rubrique, « Gobierno y Administración », distingue notamment :
- la Présidence de la République ;
- les Cortes ;
- la Présidence du Conseil des ministres ;
- le ministère d’État ;
- le ministère de la Justice ;
- le ministère des Finances ;
- le ministère de l’Intérieur ;
- le ministère de la Défense nationale ;
- le ministère de l’Émigration ;
- le ministère de l’Instruction publique ;
- le ministère de l’Information ;
- le ministère de l’Économie nationale ;
- le ministère de la Navigation, de l’Industrie et du Commerce ;
- le ministère des Travaux publics ;
- le ministère de l’Agriculture.
Ce classement n’a pas été reconstruit après coup : il correspond aux fonds effectivement produits par le gouvernement. S’y ajoutent les relations avec les Nations unies, l’UNESCO, le Conseil de l’Europe et le Mouvement européen.
À partir du 8 février 1946, le siège principal du gouvernement quitta Mexico pour Paris, où il demeura jusqu’à sa disparition en 1977. Un gouvernement sans territoire, certes, mais un gouvernement doté d’organes, de titulaires de fonctions, d’une correspondance administrative, d’archives, de budgets, de représentations et d’une politique étrangère.
Une diplomatie sans territoire
La diplomatie fut l’un des attributs les plus remarquables de cette République déplacée.
Le Mexique ne s’en tint pas à une déclaration symbolique. Après avoir reconnu le gouvernement, il lui remit les avoirs de la Junta de Auxilio a los Republicanos Españoles, jusque-là placés sous contrôle mexicain. La reconnaissance emportait des conséquences matérielles.
Des représentants continuèrent d’exercer des fonctions diplomatiques. Les archives de Salvador Etcheverría Brañas documentent ses charges de chargé d’affaires, de secrétaire d’ambassade, de ministre plénipotentiaire et, à partir de 1953, de directeur des services consulaires, avec une correspondance touchant l’Allemagne, les États-Unis, le Royaume-Uni, Israël, l’Uruguay et la Yougoslavie.10 Cette diplomatie n’avait ni l’étendue ni la reconnaissance universelle de celle de Madrid. Elle existait.
Les passeports de la République
Un objet suffit parfois à rendre une institution visible.
Le 6 juin 1946, à Mexico, la République délivra à Jordi Tell un passeport diplomatique, aujourd’hui reproduit dans une étude universitaire de 2025.11 Tell fut ensuite délégué officieux en Norvège. Son passeport porte des visas et des cachets étrangers, il voyagea dans plusieurs pays européens et rendit compte de ses activités au gouvernement en exil. En 1948, il fut désigné délégué auprès de l’Assemblée des Nations unies réunie à Paris.
Le passeport ne prouve pas que tous les États tenaient la République pour le gouvernement de l’Espagne. Reconnaître un document de voyage et reconnaître un gouvernement sont deux actes distincts. Mais son usage démontre l’essentiel : la République produisait encore des actes administratifs et diplomatiques susceptibles de recevoir, à l’étranger, des effets pratiques. Elle n’était pas seulement une mémoire.
L’ONU : condamner Franco sans reconnaître la République
La scène internationale révèle pourtant toute la faiblesse du gouvernement en exil.
Le 12 décembre 1946, l’Assemblée générale des Nations unies adopta la résolution 39 (I). Elle recommandait d’exclure l’Espagne de Franco des organismes liés à l’ONU, invitait les États membres à rappeler de Madrid leurs ambassadeurs, et envisageait de nouvelles mesures faute d’un gouvernement reposant sur le consentement du peuple espagnol.12
Mais l’ONU ne reconnut pas pour autant le gouvernement en exil comme gouvernement de l’Espagne.
Le point est capital. On pouvait condamner Franco, rappeler ses origines fascistes, l’isoler diplomatiquement, et refuser dans le même temps de transférer à la République la représentation internationale de l’Espagne.
Les États-Unis avaient d’ailleurs opposé au gouvernement Giral un refus dont la logique mérite qu’on s’y arrête : ils ne le reconnaîtraient pas, expliquèrent-ils, parce qu’il ne représentait qu’un seul des deux camps de la guerre civile.13 L’argument était imparable, à une réserve près : représenter un seul camp disqualifiait le vaincu et n’avait jamais gêné personne s’agissant du vainqueur. Le critère n’était pas la légitimité. C’était la victoire.
De l’isolement de Franco à sa normalisation
La guerre froide renversa le rapport de forces.
Le 4 novembre 1950, l’Assemblée générale adopta la résolution 386 (V), qui révoquait les recommandations de 1946 sur le rappel des ambassadeurs et l’exclusion de l’Espagne. Le texte prenait soin de préciser que l’établissement de relations diplomatiques avec un gouvernement n’impliquait aucun jugement sur sa politique intérieure.14
La formule était juridiquement prudente. Elle fut surtout d’une commodité morale sans prix : elle autorisa les démocraties à serrer la main d’une dictature en ayant pris soin d’avertir, par avance, que la poignée de main ne signifiait rien. On pouvait dès lors célébrer la souveraineté populaire le lundi et normaliser, le mardi, un régime qui s’était lui-même défini, dans son texte fondateur de 1938, comme un « instrumento totalitario ».15
L’Espagne fut admise aux Nations unies le 14 décembre 1955.16 À mesure que Franco rentrait dans le concert international, la République en exil perdait ses soutiens. Des onze États qui l’avaient reconnue, deux seulement maintinrent cette reconnaissance jusqu’à la fin du régime : le Mexique et la Yougoslavie.17 La République ne disparaissait pas. Son espace international se rétrécissait à la mesure exacte de l’utilité retrouvée de Franco.
Reconnaître Franco n’effaçait pas 1936
Il faut écarter une confusion fréquente.
La reconnaissance du gouvernement de Franco par la France, le Royaume-Uni, les États-Unis, le Canada et les autres ne signifiait pas que ces États déclaraient légal le soulèvement du 18 juillet 1936. Ils reconnaissaient un pouvoir devenu effectif.
C’est pourquoi la République en exil pouvait soutenir la thèse inverse : le pouvoir territorial avait changé, l’origine constitutionnelle du pouvoir n’en était pas modifiée. Deux réalités coexistèrent des décennies durant. Madrid détenait l’effectivité territoriale et une reconnaissance de plus en plus large ; la République revendiquait la continuité de la légalité de 1931 et conservait une reconnaissance devenue minoritaire. La victoire militaire avait tranché la question du pouvoir. Elle n’avait pas tranché celle de son origine.
Et l’on notera, sans que le fait paraisse jamais troubler les chancelleries, que ce transfert de représentation ne fut à aucun moment soumis à qui que ce soit. Le peuple espagnol ne pouvait être consulté, on lui avait ôté le suffrage. Les peuples des démocraties qui reconnaissaient Franco ne le furent pas davantage. Des ministères des Affaires étrangères disposèrent, par notes et par usages, de la représentation d’une nation, au nom de principes démocratiques qu’aucun scrutin ne vint jamais appuyer. La souveraineté populaire, dogme fondateur que ces États invoquaient volontiers chez eux, s’arrêtait proprement à la porte du dossier espagnol.
1975 : Franco meurt, la République demeure
La chronologie réserve une dernière surprise.
Franco mourut le 20 novembre 1975. Le gouvernement en exil, lui, ne se dissolut pas. José Maldonado demeura président de la République, Fernando Valera président du Conseil des ministres. Les institutions continuèrent d’estimer que la disparition physique du dictateur ne suffisait pas, à elle seule, à rétablir une représentation démocratique de la souveraineté espagnole. Le Mexique maintint ses relations avec elles.
Ce ne fut que le 18 mars 1977 que Mexico y mit officiellement fin. Dix jours plus tard, le 28 mars, il établissait des relations avec le gouvernement d’Adolfo Suárez.18 Le transfert est ici presque matériellement observable : une reconnaissance cesse, une autre commence.
15 juin 1977 : le suffrage revient
Le terme de cette histoire n’est donc ni 1939 ni 1975. Il est 1977.
Le 15 juin se tinrent en Espagne les premières élections législatives pluralistes depuis février 1936. Six jours plus tard, le 21 juin, Maldonado et Valera publièrent à Paris la dernière déclaration de la Présidence et du gouvernement de la République en exil.19 Les institutions républicaines mettaient un terme à la mission qu’elles s’étaient donnée. Elles ne renonçaient pas à leur idéal, elles constataient qu’une étape s’ouvrait avec le retour du suffrage.
La forme de cette fin importe. Franco n’avait pas dissous la République en exil. Elle mit elle-même fin à ses institutions, trente-huit ans après la perte du territoire.
Gouvernement fantôme ?
Le mot résiste mal aux archives.
Un fantôme ne possède pas de présidence, de Conseil des ministres, de ministère de la Justice ni de la Défense nationale. Il n’ouvre pas de services consulaires. Il ne délivre pas de passeports. Il n’entretient pas de correspondance avec des gouvernements. Il n’est pas reconnu comme seul gouvernement légitime par onze États. Il ne laisse pas derrière lui quelque 750 mètres linéaires d’archives administratives, 834 liasses et 5 767 registres aujourd’hui inventoriés et consultables.20
Mais l’expression « État sans territoire » appelle elle aussi une précaution. Au sens strict du droit international, la République en exil ne constituait pas un État nouveau, distinct de l’Espagne. L’État revendiqué était l’État espagnol lui-même. Deux pouvoirs en disputaient la continuité : l’un tenait le territoire, l’autre invoquait la légalité constitutionnelle et conservait, par périodes, une reconnaissance extérieure.21
La formule exacte serait donc : un gouvernement de l’État espagnol privé de territoire, et progressivement privé de reconnaissance internationale. C’est moins spectaculaire que « gouvernement fantôme ». C’est historiquement bien plus dérangeant.
Car elle oblige à déplacer la question. Non plus seulement : comment Franco conserva-t-il le pouvoir près de quarante ans ? Mais aussi : comment les États qui avaient reconnu la République constitutionnelle en vinrent-ils à confier au régime issu de son renversement militaire le droit pratique de représenter l’Espagne, et à le faire sans jamais consulter personne ?
La République espagnole ne disparut pas le jour de sa défaite. Elle disparut le jour où elle jugea que le suffrage des Espagnols pouvait de nouveau parler à sa place.
Notes et références
- La Constitution de la République espagnole du 9 décembre 1931 demeura le fondement juridique invoqué par les institutions de l’exil jusqu’en 1977.
Consulter la Constitution de 1931 — Congreso de los Diputados.
↩ - Reconnaissance du gouvernement de Franco par la France et le Royaume-Uni le 27 février 1939, par les États-Unis le 1ᵉʳ avril 1939. En 1950, le Département d’État rappelait officiellement que les États-Unis avaient reconnu le gouvernement franquiste le 1ᵉʳ avril 1939 et entretenu depuis lors des relations diplomatiques continues.
Foreign Relations of the United States, 1950 — Office of the Historian.
↩ - Première réunion des Cortes en exil, Club français de Mexico, 10 janvier 1945 : 72 députés présents sur les 205 vivant hors d’Espagne. Les partisans de Prieto en contestèrent le quorum.
Julián Chaves Palacios, « La restauración de las instituciones republicanas españolas en México ».
Voir également :
« Acción en el destierro » — Biblioteca Jurídica Digital du BOE.
↩ - Séance des Cortes du 17 août 1945, Salón de Cabildos de l’hôtel de ville de Mexico, tenue sous l’extraterritorialité accordée par le gouvernement mexicain : 96 députés présents et 57 empêchés pour raisons matérielles de transport. Juan Negrín remit sa démission le jour même.
Julián Chaves Palacios, « Dirigentes políticos republicanos en el exilio », Historia Contemporánea.
Voir aussi :
« Restauración de las instituciones republicanas españolas » — CEPC.
↩ - José Giral forma le nouveau gouvernement le 21 août 1945 et le présenta aux Cortes le 7 novembre 1945.
Étude de Julián Chaves Palacios sur la restauration institutionnelle au Mexique.
↩ - Le 28 août 1945, Fernando de los Ríos notifia au gouvernement mexicain la composition du cabinet Giral ; le Mexique fut le premier État à reconnaître officiellement ce gouvernement.
« Los reconocimientos diplomáticos del Gobierno de la República Española en el exilio » — Dialnet.
↩ - Les onze États ayant reconnu le gouvernement républicain en exil furent : Mexique, Panama, Venezuela, Guatemala, Pologne, Yougoslavie, Roumanie, Hongrie, Tchécoslovaquie, Bulgarie et Albanie.
Étude sur les reconnaissances diplomatiques — Dialnet.
↩ - L’objectif déclaré du gouvernement Giral était d’obtenir la reconnaissance internationale comme « seul gouvernement légitime de l’Espagne ». La formule est celle de la revendication républicaine, non le libellé identique de onze actes de reconnaissance distincts.
« Los reconocimientos diplomáticos del Gobierno de la República Española en el exilio ».
↩ - Archivo del Gobierno de la II República Española en el Exilio, Fonds de Paris, Fundación Universitaria Española. Classification établie initialement par Alicia Alted Vigil dans El archivo de la II República española en el exilio, 1945-1977 : inventario del Fondo de París.
Fundación Universitaria Española — Fonds de Paris.
Voir également :
Censo-Guía de Archivos de España e Iberoamérica.
↩ - Fonds Salvador Etcheverría Brañas, section « Cargos institucionales » de l’Archivo de la II República Española en el Exilio, Fundación Universitaria Española.
Isabel Balsinde, « El Archivo de la II República Española en el Exilio » — FUE.
↩ - Gemma Domènech Casadevall, « Un exilio y dos finales. Emili Blanch y Jordi Tell, retorno y permanencia », Cuadernos de Historia Contemporánea, vol. 47, nº 2, 2025, p. 327-348. L’étude reproduit notamment le passeport diplomatique délivré à Jordi Tell le 6 juin 1946.
Article — Universidad Complutense de Madrid.
↩ - Nations unies, Assemblée générale, résolution 39 (I), « Relations of Members of the United Nations with Spain », adoptée le 12 décembre 1946.
Résolution 39 (I) — Bibliothèque numérique des Nations unies.
↩ - Le gouvernement Truman signifia au gouvernement Giral qu’il ne le reconnaîtrait pas. Les échanges relatifs à la position américaine envers le régime franquiste et l’opposition espagnole sont réunis dans les documents 495 à 521 du volume 1945 des Foreign Relations of the United States.
Foreign Relations of the United States, 1945, vol. V — section Espagne.
↩ - Nations unies, Assemblée générale, résolution 386 (V), 4 novembre 1950, révoquant les recommandations relatives au rappel des ambassadeurs et à l’exclusion de l’Espagne des institutions spécialisées.
Résolution 386 (V) et débats — Nations unies.
↩ - Fuero del Trabajo du 9 mars 1938, publié au BOE du 10 mars 1938, nº 505, p. 6178-6181. Le texte définissait l’État comme un « instrumento totalitario al servicio de la integridad patria ».
Fuero del Trabajo — BOE.
↩ - Admission de l’Espagne à l’Organisation des Nations unies le 14 décembre 1955.
Résolution 995 (X) de l’Assemblée générale — Nations unies.
Voir également :
Résolution 109 (1955) du Conseil de sécurité.
↩ - Des onze États ayant reconnu le gouvernement républicain en exil, le Mexique et la Yougoslavie furent les deux derniers à maintenir cette reconnaissance.
Étude sur les reconnaissances diplomatiques — Dialnet.
↩ - Le Mexique mit fin à ses relations avec le gouvernement républicain en exil le 18 mars 1977. Le 28 mars 1977, le Mexique et l’Espagne établirent officiellement leurs nouvelles relations diplomatiques.
Luisa Treviño Huerta, « Relaciones de México con España a los 40 años de su restablecimiento » — Secretaría de Relaciones Exteriores.
Voir également :
40º anniversaire des relations diplomatiques Mexique-Espagne — Gobierno de México.
↩ - Declaración de la Presidencia y del Gobierno de la República Española en Exilio, Paris, 21 juin 1977, signée par José Maldonado et Fernando Valera. Le fonds institutionnel est officiellement donné comme ayant fonctionné jusqu’à son extinction le 21 juin 1977.
Archivo del Gobierno de la II República Española en el Exilio — Censo-Guía.
Voir également la présentation du catalogue du Fonds de Paris :
Isabel Balsinde, Catálogo sumario del Archivo del Gobierno de la II República en el exilio.
↩ - Le Fonds de Paris représente environ 750 mètres linéaires d’archives, 834 liasses et 5 767 registres.
Isabel Balsinde, Catálogo sumario del Archivo del Gobierno de la II República en el exilio. Fondo París (1945-1977).
Voir aussi :
Fundación Universitaria Española.
↩ - Sur le statut des gouvernements en exil et les effets juridiques de leur reconnaissance, voir Stefan Talmon, Recognition of Governments in International Law: With Particular Reference to Governments in Exile, Oxford, Clarendon Press.
Oxford University Press.
↩
