Les deux faces de la neutralité

Comment la Suisse ferma ses arsenaux à la République et garda ses coffres ouverts à ses amis

Document d’accompagnement de l’article « Le coffre-fort de la neutralité ». Les pièces citées proviennent des Documents diplomatiques suisses (Dodis), consultables en ligne à leur numéro.

Il y a des neutralités qui se contentent de ne rien faire. Celle de la Suisse, dans la guerre d’Espagne, fit beaucoup, mais toujours du même côté. Elle eut deux visages, et il faut les regarder ensemble, car ils appartiennent au même corps. D’un côté le refuge, la façade humanitaire, les consulats, la belle réputation. De l’autre le coffre-fort, l’arrière-boutique bancaire, les intérêts bien gardés. On montrait le premier. On faisait vivre le second.

Personne ne l’y obligeait

Commençons par le point que l’on oublie toujours, et qui change tout. La Suisse n’était pas tenue de faire ce qu’elle fit.

Les vingt-sept États européens qui signèrent l’accord de non-intervention de Londres pouvaient plaider, à tort, l’obligation collective, la discipline commune, la solidarité des chancelleries. La Suisse, elle, ne signa pas cet accord. Elle n’en fut jamais. Son embargo sur les armes à destination de l’Espagne, décidé par le Conseil fédéral en août 1936, fut un acte souverain, pris de son propre chef, sans le paravent d’un pacte international.¹ Voilà qui interdit l’excuse ordinaire. Ce ne fut pas Londres qui lui força la main. Ce fut sa propre volonté.

Et cette volonté avait un visage, celui de Giuseppe Motta, chef du Département politique, catholique-conservateur, adversaire déclaré du communisme. C’est par ce verre-là qu’il regardait Madrid. Pour lui, la République espagnole n’était pas d’abord un gouvernement légal agressé par ses généraux. Elle était une menace rouge, une contagion à endiguer. La neutralité suisse, dès l’origine, ne fut donc pas un vide poli. Elle fut une préférence, celle d’un homme qui craignait moins les factieux que ce qu’ils prétendaient écraser.

L’ennemi, c’était la quête socialiste

On mesure cette préférence à un détail, et il est accablant.

Le 8 août 1936, avant même que le Conseil fédéral n’eût formellement décrété l’embargo, Motta écrivait qu’il fallait interdire les collectes d’argent publiques en faveur des belligérants. Et il ajoutait, visant nommément le Parti socialiste suisse, qui commençait à recueillir des fonds pour la République, qu’il serait « peut-être sage de l’arrêter à la première tentative ».² Que l’on médite la scène. Pendant que l’Allemagne et l’Italie expédiaient à Franco des avions et des canons, la première urgence du ministre suisse était d’empêcher des ouvriers de faire la quête pour leurs frères espagnols. L’État se mit en mouvement plus vite contre une tirelire militante que contre un pont aérien fasciste.

Motta refusa pourtant d’aller jusqu’où le voulait l’Italie. Rome réclamait une neutralité totale, jusque dans l’opinion, les personnes et les associations. Le Suisse trouva la formule « inacceptable ».³ Il y a là un scrupule, et il faut le lui accorder. Mais voyez la ligne qu’il traça. Il refusa de museler les opinions, ce qui eût terni la vitrine libérale. Il accepta d’étrangler les armes et de gêner l’argent, ce qui frappait la seule solidarité matérielle capable d’aider la République. On garda la liberté de parler. On retira les moyens d’agir. C’est une neutralité qui laisse crier pourvu qu’elle puisse désarmer.

La reconnaissance sans le mot

Vint ensuite le grand art suisse, celui de reconnaître un régime sans prononcer le mot qui l’aurait consacré.

Dès juin 1937, le gouvernement de Franco réclama d’être reconnu comme partie belligérante, avec force arguments de droit international. Le Conseil fédéral, le 3 août 1937, choisit de ne rien accorder sur le papier et de tout accorder dans les faits. On appela cela le maintien de « relations de fait ». Il faut lire : on traitait avec Burgos comme avec un gouvernement, on lui refusait seulement le certificat officiel, pour garder les mains propres et les affaires ouvertes. Le procès-verbal va jusqu’à l’aveu, le caractère pragmatique de la décision « devrait suffire aux partisans d’une reconnaissance de facto formelle ».⁴ Traduisez, ne signons pas, puisque nous faisons déjà tout ce que la signature impliquerait. La diplomatie du clin d’œil, reconnaître sans reconnaître, pour toucher les bénéfices sans payer le prix moral.

Le négoce avant le droit

Pourquoi tant de soin à ménager des rebelles ? Parce qu’il y avait du commerce à préserver, et que Salamanque savait s’en servir.

Le gouvernement franquiste avait fait comprendre qu’il ne signerait plus d’arrangement économique qu’avec les États lui reconnaissant au moins la qualité de belligérant. Il refusa même de parapher la convention commerciale que l’ancien consul Brand avait patiemment négociée pour la centrale suisse de promotion du commerce.⁵ Le chantage était limpide. Pas de reconnaissance, pas de contrat. Et la Suisse, pays de négoce, pesa la chose en marchand. On ne discutait plus de la légitimité d’un pouvoir issu d’un putsch, on calculait le manque à gagner. Le droit d’un côté de la balance, les exportations de l’autre, et l’on sait toujours, dans ces cas-là, quel plateau descend.

On ne saisit pas les avoirs des amis

Vient alors le coffre-fort, le vrai visage de l’affaire.

Quand se posa la question de séquestrer des avoirs espagnols déposés en Suisse, la réponse fut d’une prudence éloquente. On renonça, au motif que ces fonds appartenaient sans doute à des amis de Franco, qu’il eût été maladroit de froisser.⁶ Voilà la neutralité dans sa vérité nue. Elle ne pesait pas le droit, elle pesait les portefeuilles. Un gouvernement vraiment neutre gèle les avoirs des deux camps ou d’aucun. Celui-là choisit de ne pas toucher à l’argent d’un seul, précisément parce qu’il devinait à qui il appartenait. Et pour faire bonne mesure, on accorda au représentant officieux des franquistes les commodités d’un diplomate en règle, jusqu’à la plaque CD sur sa voiture.⁷ Officieux pour l’état civil, officiel pour le confort. La neutralité a de ces demi-mots qui en disent long.

La part du lion

Restait à ne pas arriver trop tard dans la file des courtisans, car le vainqueur, déjà, comptait ses obligés.

Un diplomate suisse, Broyé, le formula sans détour. Le gouvernement franquiste, écrivait-il en substance, classerait ses amis selon l’ordre chronologique de leur adhésion, et l’Allemagne s’était déjà taillé la part du lion.⁸ Tout est là, dans cette phrase de commis avisé. La reconnaissance n’était pas une question de principe, mais d’ancienneté, une file d’attente où l’on prenait son ticket pour toucher plus tard son dividende. Se placer tôt, c’était s’assurer des faveurs commerciales dans l’Espagne d’après. On ne se demandait pas si Franco méritait d’être reconnu. On se demandait comment ne pas manquer le partage.

On reconnaît le vainqueur avant l’agonie

Le reste suivit, avec la logique tranquille de l’intérêt.

En février 1939, alors que la République n’était pas encore morte, la Suisse reconnut le gouvernement de Franco.⁹ Elle ne fut pas seule, Paris et Londres firent de même à la même heure, mais elle avait ceci de particulier qu’elle n’avait, elle, aucun pacte à invoquer, aucune contrainte d’alliance à plaider. Elle reconnut le vainqueur par pur calcul, parce que c’était le vainqueur. On n’attendit pas le dernier souffle de Madrid pour saluer celui qui l’étouffait. On préféra devancer le décès, de peur d’être servi après les autres au festin des faveurs.

Le nom exact de la chose

Rassemblons les pièces, car ensemble elles dessinent autre chose qu’une neutralité.

Un embargo décidé seul, sans obligation. Une hâte à faire taire la solidarité ouvrière avant même de bloquer les armes. Une reconnaissance de fait accordée à Franco tout en lui refusant le mot. Un commerce préféré au droit. Des avoirs épargnés parce qu’ils étaient ceux des bons amis. Une plaque diplomatique pour un représentant clandestin. Et l’empressement à figurer tôt sur la liste des reconnaissances, pour ne pas manquer sa part.

Tout cela porte un nom, et ce n’est pas la neutralité. La neutralité traite les deux camps à égalité. Ceci traitait l’un en suspect et l’autre en client. La Suisse ne fut pas neutre entre la République et les généraux. Elle fut prudente avec les seconds et froide avec la première, parce que les seconds rassuraient son ordre et gardaient son argent, quand la première l’inquiétait.

On appela cela la neutralité helvétique. Il faut lire : le refuge à la devanture, le coffre-fort à l’arrière, et sur les deux faces de la même médaille, le même profil, celui d’un pays qui sut toujours de quel côté dormaient ses intérêts.