Suisse – L’horlogerie de la neutralité

Mécanismes diplomatiques, intérêts bancaires et reconnaissance différée de Franco, 1936–1939

Il y a des mots qui portent beau. Ils avancent dans l’Histoire avec des habits propres, des gants blancs, une réputation ancienne. Neutralité est de ceux-là. En Suisse, le mot a la solidité d’une montagne, la respectabilité d’un traité, la douceur apparente d’un refuge. Il promet de ne pas choisir, de ne pas intervenir, de ne pas troubler le malheur des autres par l’ambition des puissants. Il semble dire : nous ne sommes pas partie, nous ne sommes pas camp, nous ne sommes pas guerre.

Mais l’Espagne de 1936 oblige à regarder ce mot autrement. Non pour le salir par facilité, ni pour transformer chaque prudence diplomatique en complot, mais pour le dépouiller de sa légende. Une neutralité n’est jamais un pur silence. Elle s’écrit dans des circulaires, des interdictions, des notes de police, des décisions douanières, des rapports consulaires, des refus d’armes, des tolérances commerciales, des protections bancaires, des reconnaissances retardées. Elle a une grammaire. Elle a des bénéficiaires. Elle a ses peurs.

Les documents diplomatiques suisses conservés par Dodis permettent d’observer cette grammaire au travail.¹ Devant la guerre d’Espagne, la Confédération agit d’abord comme un État soucieux de ses ressortissants : protéger les Suisses établis en Espagne, organiser les rapatriements, maintenir des postes consulaires, faire circuler des nouvelles, éviter que la crise espagnole ne devienne une crise suisse. Cette première face de la neutralité est réelle, et il serait injuste de la nier. Elle nourrit, abrite, évacue, recense, secourt.

Mais une seconde face apparaît presque aussitôt. Celle-là est plus dure. Elle regarde la République espagnole à travers la peur du désordre social. Elle surveille la gauche suisse quand elle veut aider le gouvernement légal de Madrid. Elle interdit les collectes, les départs volontaires, les soutiens matériels. Elle bloque les armes au nom d’une égalité formelle entre deux camps qui ne sont pas égaux : d’un côté un gouvernement issu de la légalité républicaine, de l’autre une insurrection militaire. Elle ménage les entreprises, protège les créanciers, refuse de toucher aux avoirs espagnols déposés en Suisse, surtout lorsqu’ils appartiennent probablement aux droites proches de Franco et de Mola. Elle noue avec Burgos des relations de fait, puis cherche le bon moment pour reconnaître le vainqueur.

La neutralité suisse eut donc deux visages. Celui du refuge. Et celui du coffre-fort.

I. Madrid, juillet 1936 : la protection et la peur

Lorsque le soulèvement militaire éclate en Espagne, la représentation suisse à Madrid est immédiatement confrontée au désordre, aux dangers de rue, aux communications incertaines, à la panique des ressortissants. Le 23 juillet 1936, quelques jours seulement après le putsch, la Légation suisse se préoccupe d’abriter les membres les plus exposés de la colonie helvétique. La guerre née de la rébellion militaire est d’abord perçue comme une menace contre les personnes, les immeubles, les biens et les familles.²

Il faut le reconnaître : l’administration suisse protège. Elle n’abandonne pas les siens. Elle cherche des lieux sûrs, organise l’accueil, transmet des instructions. Quand le ministre K. Egger, absent de Madrid au moment du soulèvement parce qu’il est parti en congé ordinaire le 11 juillet, est critiqué en Suisse, un rapport du Département politique explique que son retour aurait été dangereux, peut-être impossible, et peu utile. Sa maison privée à Madrid, plus sûre que la chancellerie du centre-ville, sert de refuge à plus de quatre-vingts Suisses. Là encore, la neutralité a le visage d’une maison ouverte.³

Mais ce visage protecteur ne tarde pas à se doubler d’un regard politique. Le 29 juillet 1936, le chargé d’affaires a.i. à Madrid, E. Fontanel, écrit à Berne que le « bolchévisme » risque d’envahir les zones où la rébellion n’a pas triomphé. Il parle d’un établissement progressif du « système soviétique », de « milices rouges », de réquisitions, d’atteintes aux biens suisses. Il signale notamment que Nestlé aurait dû céder des marchandises pour une valeur d’environ 800 000 pesetas.⁴

La phrase administrative devient révélatrice. La République légale n’est plus seulement le gouvernement attaqué par des généraux rebelles ; elle devient, dans le regard suisse, le lieu possible d’une révolution sociale. Le danger n’est pas seulement la guerre. Le danger est le peuple armé, les syndicats, les comités, les milices, les collectivisations. La peur de la violence existe, bien sûr. Mais la peur de la propriété atteinte parle plus fort encore.

Fontanel reconnaît pourtant que les autorités républicaines font preuve, dans la mesure du possible, de correction et de vigilance.⁵ Cette nuance est essentielle. Elle empêche de lire les rapports suisses comme de simples pamphlets contre Madrid. Mais elle rend leur tonalité plus instructive encore : même quand les autorités républicaines agissent correctement, l’imaginaire diplomatique suisse demeure travaillé par le spectre rouge. La République est légale ; elle n’en est pas moins suspecte. Les insurgés sont illégaux ; ils n’en paraissent pas moins porteurs d’ordre.

Voilà la première fissure. La neutralité n’a pas encore choisi Franco. Mais elle a déjà choisi ses mots.

II. Août 1936 : l’embargo ou la symétrie injuste

Le 5 août 1936, Rudolf Minger, chef du Département militaire, signale à Giuseppe Motta que des démarches espagnoles sont entreprises pour acheter du matériel de guerre en Suisse. Des contacts existent notamment avec Oerlikon. Le gouvernement de Madrid, agressé par une insurrection militaire, cherche des armes. Berne examine alors la possibilité d’un embargo général sur les exportations d’armes vers l’Espagne.⁶

Le 11 août, Motta soumet au Conseil fédéral une proposition d’interdiction de l’exportation, de la réexportation et du transit d’armes, de munitions et de matériel de guerre vers l’Espagne, ses possessions et la zone espagnole du Maroc. Le texte est juridiquement intéressant : il reconnaît que la Convention de La Haye de 1907 n’impose pas nécessairement à un État neutre d’interdire les exportations privées de matériel militaire, dès lors que les deux parties sont traitées également.⁷

Autrement dit, l’embargo suisse n’est pas la conséquence automatique d’un impératif juridique. C’est une décision politique présentée comme une exigence de neutralité.

La mesure paraît équitable : pas d’armes pour Madrid, pas d’armes pour les insurgés. Mais l’équité formelle peut produire une injustice réelle. Car la guerre d’Espagne ne commence pas par deux États belligérants qui se déclarent la guerre. Elle commence par une rébellion militaire contre un gouvernement légal. Interdire indistinctement les armes revient donc à traiter le gouvernement agressé comme l’agresseur. La neutralité suisse fabrique une symétrie là où l’Histoire a produit une asymétrie.

La formule pourrait paraître abstraite. Elle ne l’est pas. Le gouvernement républicain cherche effectivement à acheter des armes. Les insurgés, eux, bénéficient déjà ou bénéficieront rapidement du soutien décisif de l’Allemagne nazie, de l’Italie fasciste et du Portugal salazariste. Dans ce contexte, la neutralité des démocraties et des neutres n’équilibre pas le conflit : elle pèse sur celui qui dépend le plus des circuits légaux.

La Suisse n’aide pas Franco en lui envoyant officiellement des armes. Mais elle prive Madrid d’une possibilité d’achat. C’est la force des décisions bien propres : elles ne tachent pas les mains ; elles modifient seulement le rapport de forces.

III. La neutralité contre les volontaires, l’argent et la gauche

Le 14 août 1936, le Conseil fédéral adopte une autre mesure : il interdit aux personnes quittant la Suisse de participer aux hostilités en Espagne, sauf s’il s’agit de ressortissants espagnols. Il interdit également de soutenir ou de favoriser depuis la Suisse les actions militaires en Espagne. La Direction générale des postes et télégraphes reçoit instruction de ne pas accepter ni transmettre les envois d’argent destinés à un tel soutien.⁸

Le texte vise très clairement les milieux socialistes et communistes suisses. Il mentionne les journaux, les réunions, les appels à soutenir la République espagnole, les collectes d’argent, le projet de départ d’environ trente communistes de Zurich vers Paris puis l’Espagne. Plusieurs sont arrêtés à Bâle.⁹ L’administration nomme son inquiétude : la guerre espagnole produit en Suisse des effets politiques susceptibles, selon elle, de menacer la sécurité extérieure de la Confédération.

Mais le passage décisif est ailleurs. Le procès-verbal reconnaît explicitement que l’action des partis de gauche suisses ne consiste pas à soutenir une révolte contre un gouvernement étranger. Elle consiste, au contraire, à favoriser le gouvernement espagnol légal. Et le texte ajoute que, du point de vue strict de la neutralité, la Suisse n’est pas nécessairement obligée d’intervenir contre ces actes de soutien.¹⁰

Elle intervient pourtant.

Pourquoi ? Parce que l’avenir est incertain. Le texte envisage l’hypothèse où un gouvernement « national » arriverait au pouvoir en Espagne. Dans ce cas, une aide matérielle apportée à l’ancien gouvernement pourrait créer des difficultés à la Suisse. L’aveu est remarquable. Dès août 1936, la neutralité suisse se règle déjà sur la possibilité de la victoire franquiste. Elle n’interdit pas seulement la guerre ; elle prévient les reproches du vainqueur possible.

La neutralité devient alors police de la solidarité. Elle ne surveille pas seulement les frontières ; elle surveille les consciences organisées. Elle empêche les hommes de partir, l’argent de circuler, les collectes de grossir. Les insurgés reçoivent l’aide des dictatures. Madrid reçoit les sermons de la prudence.

IV. Oerlikon, le Mexique et les armes à destination flottante

L’affaire Oerlikon révèle une autre limite de la neutralité. En septembre 1936, le Département politique s’inquiète d’une livraison d’armes au Mexique. La légation mexicaine à Paris a sollicité Oerlikon ; un contrat est conclu début août. Il porte, selon les informations recueillies, sur des canons antiaériens automatiques de 20 mm et des dizaines de milliers de cartouches. D’après la Direction générale des douanes, il pourrait s’agir de 50 canons et de 77 000 cartouches. Les caisses portent la destination officielle : ministère mexicain de la Guerre, Veracruz.¹¹

Mais Berne se demande si l’envoi n’a pas été détourné vers l’Espagne. Le soupçon est sérieux. Il suffit à montrer que l’embargo, dans la pratique, a besoin de certificats, de douanes, de contrôles, de déclarations et de bonne foi commerciale. Une arme ne dit pas toujours où elle va. Elle peut changer de destination sans changer d’étiquette.

Le Département militaire reconnaît qu’il faudrait peut-être envisager des mesures plus restrictives. Puis il recule devant la difficulté. L’affaire est délicate : la Suisse n’a pas intérêt à faire fuir des affaires qui ont un caractère légal ; le pays souffre du chômage ; Oerlikon travaille ; la fabrique de munitions d’Altdorf fournit les douilles de laiton ; l’emploi dans le canton d’Uri compte aussi.¹²

Ce passage est important parce qu’il met à nu le double standard pratique. La neutralité est ferme lorsqu’il s’agit de collectes ouvrières ou de départs volontaires. Elle devient hésitante quand elle touche l’industrie, l’emploi, les commandes étrangères, les chaînes de production. Les documents disponibles établissent ici le soupçon suisse, non la preuve complète du trajet final. Mais le soupçon suffit : Berne sait que l’embargo peut être contourné, et elle sait aussi qu’un durcissement absolu heurterait ses propres intérêts industriels.

On sait interdire l’argent des militants ; on hésite davantage devant les canons d’Oerlikon.

La neutralité suisse n’est pas un mur. C’est une frontière avec des guichets.

V. Les relations de fait : Franco sans reconnaissance, Burgos sans rupture

Dès septembre 1936, les relations avec les autorités nationalistes s’installent par la voie consulaire. Le consul suisse à Séville, M. R. Stierlin, reçoit de Berne l’autorisation d’entretenir avec les autorités locales des relations de fait. Il répond qu’il n’a pas pu les éviter : elles étaient nécessaires à la protection des ressortissants suisses.¹³

L’argument est solide. Un consul protège d’abord les siens. Il doit parler aux autorités qui contrôlent le territoire, quelles qu’elles soient. Mais la description qu’il donne de la zone nationaliste dépasse la seule nécessité pratique. Les autorités y sont présentées comme obligeantes, l’ordre y règne, la sécurité des personnes et des biens y serait assurée. La zone républicaine, par contraste, est décrite comme dominée par les partis ouvriers – UGT, PC, CNT, FAI – et comme un espace où l’autorité gouvernementale se serait dissoute dans la rue.¹⁴

Une notice du 24 septembre 1936 sur la sauvegarde des intérêts suisses en Espagne confirme cette organisation. Les postes suisses sont répertoriés : Madrid, Barcelone, Séville, San Sebastián, Valence, Malaga, Santander, Bilbao, Baléares. La Suisse sollicite aussi l’aide de l’Allemagne, de la France, de l’Angleterre, de l’Italie et du Portugal pour protéger ses ressortissants là où elle n’a pas de consulat accessible. La colonie suisse est estimée à 3600 personnes ; environ 2000 sont déjà rentrées, surtout depuis les zones contrôlées par le gouvernement de Madrid.¹⁵

Le texte montre une administration efficace. Il y a des secours, des crédits, des rapatriements, des changes préférentiels, des courriers, des recherches de personnes. Les appartements abandonnés à Madrid et Barcelone sont surveillés. Les comptes, dépôts et coffres suisses dans les banques espagnoles sont identifiés comme biens helvétiques.¹⁶

Mais, là encore, la protection des personnes se double d’un inventaire patrimonial. La notice juge très sévèrement le traitement des entreprises suisses dans la zone républicaine : contrôle par des conseils ouvriers, marchandises cédées sans paiement, salaires à maintenir, saisies, éviction des dirigeants et employés suisses. Les protestations restent sans effet. Le mot d’ordre devient : gagner du temps.¹⁷

Gagner du temps : toute la politique suisse en Espagne tient peut-être dans cette expression. Gagner du temps jusqu’à ce que l’ordre revienne. Gagner du temps jusqu’à ce que les biens puissent être récupérés. Gagner du temps jusqu’à ce que le vainqueur soit connu.

VI. Le coffre-fort : les fonds espagnols en Suisse

Dans cette même notice du 24 septembre 1936, une note confidentielle donne peut-être l’une des clés les plus révélatrices du dossier. Fontanel a proposé d’immobiliser les fonds espagnols placés dans les banques suisses afin de compenser les pertes subies par les intérêts helvétiques en Espagne. Motta refuse.¹⁸

Ses raisons sont instructives. D’abord, une telle mesure aurait un caractère de représailles contre des privés. Ensuite, elle porterait atteinte au bon renom de la Suisse comme refuge absolument fiable. Enfin, point décisif, les fonds espagnols placés en Suisse appartiennent probablement surtout à des milieux espagnols de droite proches du mouvement de Franco et Mola. Or les Suisses vivant dans les zones contrôlées par Burgos sont relativement épargnés. Si les insurgés finissent par gagner, une séquestration des avoirs espagnols en Suisse pourrait nuire aux ressortissants helvétiques dans l’Espagne franquiste.¹⁹

Voilà la neutralité bancaire dans sa pureté. Il ne faut pas toucher aux dépôts. Non seulement parce que la Suisse se veut juridiquement prudente, mais parce que sa réputation de coffre-fort est un capital politique. On ne défend pas seulement les Suisses en Espagne ; on défend la Suisse comme lieu où l’argent étranger dort sans être inquiété. Et si cet argent appartient aux droites espagnoles proches des insurgés, une prudence supplémentaire s’impose : ne pas mécontenter ceux qui pourraient gouverner demain.

La neutralité est ici moins une doctrine qu’une serrurerie.

VII. La neutralité des journaux : quand la poste filtre la République

En avril 1937, la Légation d’Espagne à Berne proteste contre les instructions de l’Administration des postes suisses. Dix-huit quotidiens espagnols publiés en zone républicaine, dont La Vanguardia, sont frappés de confiscation. Les imprimés de la Généralité de Catalogne, du Commissariat de la propagande de Barcelone et du ministère de la Propagande de Valence sont également visés. La Légation souligne qu’aucune publication de la zone rebelle ne figure dans cette liste et que, côté insurgé, seul le centre de propagande de la Phalange espagnole à Valladolid est atteint.²⁰

Il faut être exact : il s’agit d’une protestation de la Légation républicaine, donc d’un document situé. Mais la suite confirme qu’il y avait au moins matière à correction, puisque Berne autorise de nouveau l’entrée de La Vanguardia. En retour, la Suisse demande que plusieurs journaux suisses – Neue Zürcher Zeitung, Basler Nachrichten, Weltwoche, Der Bund, Gazette de Lausanne, Journal de Genève – puissent parvenir normalement à leurs destinataires en Espagne républicaine.²¹

Ici encore, la neutralité devient contrôle de circulation. Après les armes, les volontaires et l’argent, voici les journaux. L’impartialité proclamée se traduit par des mesures postales dont la République dénonce l’asymétrie. La guerre se joue aussi dans les mots, les brochures, les journaux, les bulletins, les images. La Suisse ne tient pas seulement ses frontières ; elle tient ses sacs postaux.

VIII. 1937 : la reconnaissance sans le mot

En 1937, les relations avec Burgos deviennent plus substantielles. L’Office suisse d’expansion commerciale mène des négociations avec les autorités franquistes afin de conclure un accord économique provisoire sur les échanges hispano-suisses. Paul Brand se rend à Salamanque et à Burgos ; il négocie avec le cabinet diplomatique du chef de l’État, avec le secrétariat d’État dirigé par Nicolás Franco, frère du général, et avec la Junta de Burgos. Le projet d’accord est prêt, accepté du côté suisse.²²

Mais Burgos refuse de signer tant que la Suisse n’aura pas reconnu au gouvernement nationaliste la qualité de partie belligérante. L’économie devient levier politique. Franco n’a pas encore reçu le mot qu’il veut ; il retient donc les affaires.²³

Le procès-verbal du Conseil fédéral du 3 août 1937 est l’un des documents les plus importants du dossier. Il définit la ligne suisse : relations officielles avec Valence, relations personnelles et de fait avec Franco. La Suisse ne reconnaît pas formellement le gouvernement franquiste, mais elle entretient déjà avec lui des rapports pratiques étendus. Bernabé Toca, représentant officieux de Franco à Berne, bénéficie de contacts avec le Département politique, de télégrammes chiffrés, de facilités automobiles, d’exemptions douanières et fiscales, d’une plaque CD, d’essence hors douane, d’une plaque de représentation. L’usage du terme Estado Español est toléré. Le drapeau nationaliste aussi, sous réserve de ne pas transformer les signes en provocation.²⁴

Le document laisse volontairement ouverte la question de savoir si ces relations de fait constituent une reconnaissance de facto ou une reconnaissance comme partie belligérante. Plus encore, il admet que l’on pourrait reprocher à cette solution de réaliser pratiquement la reconnaissance de facto de l’Espagne franquiste sans l’avouer expressément.²⁵

C’est un aveu d’une rare qualité administrative. La Suisse sait ce qu’elle fait. Elle sait qu’elle reconnaît sans reconnaître. Elle sait qu’elle construit une fiction utile. Elle sait qu’elle donne assez à Burgos pour maintenir les intérêts, mais pas assez de mots pour rompre avec Valence, Paris ou Londres.

La neutralité devient un art de la pénombre : assez de faits pour que Franco comprenne ; pas assez de déclarations pour que la République puisse protester pleinement.

IX. 1938 : les banques entrent dans la négociation

À la fin de 1938, l’Association suisse des banquiers rappelle au Département politique que de très gros intérêts financiers suisses sont en souffrance en Espagne depuis 1936. Des négociations commerciales sont en cours avec le gouvernement de Burgos. Les banquiers s’inquiètent d’une éventuelle quote-part en devises libres accordée aux autorités nationalistes dans le cadre d’un accord de compensation. Ils demandent que les créances financières suisses soient réservées et défendues.²⁶

Le Département politique appuie cette demande dès le lendemain auprès du Département de l’Économie publique. Les arguments des banquiers méritent pleine attention. Il faut faire en sorte que les créanciers financiers ne restent pas les mains vides et qu’ils obtiennent au moins une position équivalente à celle des créanciers de marchandises arriérées.²⁷

La neutralité quitte ici le vocabulaire noble du droit international pour entrer dans sa comptabilité réelle : devises libres, compensation, créances, droits réservés, rang de paiement. Rien d’illégal à cela. Un État défend ses ressortissants et ses intérêts. Mais il faut nommer ce qui est à l’œuvre : l’État suisse relaie les préoccupations bancaires dans sa négociation avec Burgos. La neutralité se fait diplomatie de créanciers.

Et pendant que l’on parle de créances, la République s’épuise.

X. 1939 : reconnaître Franco avant qu’il ne soit trop tard

Janvier 1939. Barcelone tombe. La République recule vers la frontière française. Le destin militaire est presque scellé.

Le 24 janvier, Hans Frölicher, ministre de Suisse à Berlin, écrit à Motta pour proposer une évolution de la politique suisse. Jusqu’ici, la Suisse reconnaît de jure le gouvernement républicain et entretient seulement des relations de facto avec Franco. Frölicher estime que cette situation constitue désormais un traitement préférentiel de la République, de moins en moins justifié puisque le succès final de Franco paraît proche. Il propose une solution originale : reconnaître officiellement les deux gouvernements, chacun pour le territoire qu’il contrôle. La relation avec la République cesserait automatiquement si celle-ci disparaissait en Espagne.²⁸

La lettre est révélatrice à double titre. D’abord, elle présente la reconnaissance de Franco comme une exigence d’égalité neutraliste. Ensuite, elle ajoute qu’un tel geste serait favorable au prestige de la Suisse auprès des États autoritaires. Frölicher écrit depuis Berlin. Ce détail n’est pas un décor : il est une lumière. La reconnaissance de Franco ne concerne pas seulement l’Espagne ; elle s’inscrit dans l’Europe des dictatures, des voisinages dangereux, des calculs de survie et des signaux envoyés.²⁹

Motta annote la lettre : elle est très intéressante et concorde avec les vues qu’il a exprimées la veille. La bascule n’est donc pas une fantaisie isolée.³⁰

Le 1ᵉʳ février, E. Broyé, représentant du Conseil fédéral auprès de Burgos, répond à Motta sur les avantages d’une reconnaissance de jure du gouvernement national. Il est d’une franchise remarquable. Les avantages seraient moraux et matériels. La Suisse bénéficierait de facilités d’établissement, d’un accueil plus empressé de ses requêtes, d’une priorité dans les contingents, les compensations, les soumissions et les échanges. Broyé ajoute que le gouvernement national espagnol entend cataloguer ses amis dans l’ordre chronologique de leur manifestation d’adhésion. L’Allemagne, écrit-il, s’est déjà taillé la part du lion.³¹

Il ne s’agit plus de morale. Il s’agit de rang dans la file.

Reconnaître tôt, c’est être servi plus tôt. Reconnaître tard, c’est arriver après l’Allemagne, après l’Italie, après les amis les plus zélés du régime. La neutralité, soudain, regarde sa montre.

Broyé voit toutefois le danger. Il reste environ deux cents Suisses en zone républicaine après la chute de Barcelone, ainsi que des asilés sous protection suisse à Madrid. Une reconnaissance trop rapide pourrait provoquer des représailles contre les personnes, les biens, les archives, la chancellerie, l’agence consulaire de Valence. Il faut donc, si possible, transférer les asilés à une tierce puissance et rapatrier les compatriotes ; sinon, attendre la chute de Madrid.³²

Le problème n’est plus : faut-il reconnaître Franco ? Il devient : quand le reconnaître sans perdre ce qui reste à protéger ?

XI. Le 14 février 1939 : les biens ont changé de souverain

Le 14 février 1939, le Conseil fédéral examine les relations avec le gouvernement de Franco. Le rapport commence par l’entrée des troupes nationalistes à Barcelone le 26 janvier et l’occupation du reste de la Catalogne. La Catalogne est décrite comme le territoire économiquement le plus important d’Espagne ; elle concentre désormais la plus grande part des intérêts suisses.³³

Le texte énumère ces intérêts avec une précision presque notariale : Nestlé, les entreprises textiles Dubler et Bébié, les filiales espagnoles de compagnies d’assurances suisses, les comptes courants, les comptes d’épargne, les dépôts bancaires, les actions, les titres, les machines, les automobiles, le mobilier, les biens séquestrés, les entreprises collectivisées, les propriétaires, directeurs, fondés de pouvoir et employés à rétablir dans leurs droits.³⁴

On pourrait croire lire le procès-verbal d’une reconnaissance diplomatique. On lit aussi l’inventaire d’une restauration patrimoniale attendue.

En comparaison, les intérêts encore situés dans la zone républicaine paraissent diminués : des ressortissants à Madrid, Valence et Alicante, des objets et titres déposés à la chancellerie, des asilés espagnols protégés par la Suisse. Ils comptent encore humainement, mais ils pèsent moins dans la balance économique. Le centre de gravité a changé. Les biens les plus importants sont désormais sous autorité franquiste. Il devient donc souhaitable, dit le rapport, de renforcer la position de Broyé auprès de Burgos, même au prix de la reconnaissance du gouvernement national.³⁵

La proposition est claire : demander l’agrément pour nommer Broyé envoyé extraordinaire et ministre plénipotentiaire de Suisse auprès du gouvernement national espagnol ; informer le représentant républicain Fabra Ribas que les relations de la Suisse avec son gouvernement prennent fin.³⁶

La République n’est pas seulement abandonnée parce qu’elle perd la guerre. Elle est abandonnée au moment où les intérêts suisses sont passés de l’autre côté du front.

Conclusion : le refuge et le coffre-fort

Les documents suisses ne disent pas que la Confédération fut franquiste dès juillet 1936. Ce serait une formule trop commode, trop paresseuse, presque contraire aux archives. La Suisse protège des ressortissants dans les deux zones. Elle maintient des canaux avec Valence. Elle évite de rompre trop tôt. Elle se méfie des gestes spectaculaires. Elle agit souvent comme un petit État pris dans une Europe dangereuse.

Mais ces mêmes documents disent autre chose, avec une constance qui ne peut être ignorée. La neutralité suisse n’est pas un vide. Elle est un dispositif. Elle freine l’aide au gouvernement légal, surveille la gauche, interdit les soutiens matériels à la République, craint le bolchevisme, protège les dépôts, refuse de bloquer les fonds des droites espagnoles, ménage Burgos, normalise les relations de fait, défend les créanciers, calcule le moment de la reconnaissance, puis reconnaît Franco lorsque les principaux intérêts helvétiques passent sous son autorité.

Sa première face est défensive et consulaire : sauver les personnes, rapatrier, nourrir, transmettre, abriter. Sa seconde face est économique et politique : préserver les capitaux, les entreprises, les banques, les positions commerciales, les relations avec le vainqueur probable. Entre les deux, il n’y a pas toujours contradiction. Il y a continuité d’État. Protéger les Suisses, pour Berne, signifie aussi protéger leurs biens, leurs comptes, leurs usines, leurs créances, leurs dépôts, leurs droits de propriété.

La neutralité suisse ne choisit donc pas toujours comme choisissent les puissances : par l’envoi de troupes, par les traités d’alliance, par les proclamations. Elle choisit par les procédures. Par les interdictions. Par les délais. Par les facilités accordées. Par les mots évités. Par les relations dites « de fait ». Par le refus de dire reconnaissance quand la reconnaissance pratique est déjà là.

En Espagne, entre 1936 et 1939, la neutralité suisse eut bien deux faces. L’une offrait un abri. L’autre tenait les clés du coffre.

Et lorsque Franco entra dans Barcelone, ce ne fut pas seulement une armée qui changea la carte diplomatique de Berne. Ce furent des usines, des comptes, des titres, des assurances, des machines, des propriétaires à rétablir. La Suisse n’abandonna pas la République au nom d’une passion franquiste officiellement proclamée. Elle fit plus discret, plus helvétique, plus efficace : elle suivit ses intérêts jusqu’au vainqueur.