La non-intervention en connaissance de cause

Comment on désarma la République au nom de la paix

Il faut juger le mot avant de juger les hommes. Non-intervention. Quatre syllabes de bonne conscience, un uniforme de neutralité taillé pour un mensonge. Le mot promettait l’égalité entre les deux camps espagnols. Il livra la corde à un seul.¹

La belle symétrie juridique plaçait sur le même plan le gouvernement légal d’une République et les généraux qui tentaient de l’égorger. Elle interdisait à l’État reconnu d’acheter les armes de sa défense, au moment précis où l’Allemagne, l’Italie et le Portugal avaient décidé d’armer ses assassins. On appela cela la neutralité. Il faut lire : on ligota la victime pour ne pas gêner les bourreaux.

Et qu’on ne vienne pas plaider l’ignorance. C’est le seul plaidoyer que les archives interdisent. Paris et Londres ne maintinrent pas la non-intervention faute de savoir. Ils la maintinrent en sachant. Toute la question, dès lors, n’est pas de deviner s’ils connaissaient l’ingérence étrangère. Elle est de mesurer ce qu’ils firent de cette connaissance. Et la réponse tient en peu de mots. Ils protestèrent, ils enquêtèrent, ils administrèrent un mécanisme international de contrôle. Ils ne prirent jamais la moindre mesure capable d’arrêter le crime qu’ils constataient.

Un coup manqué, sauvé par les avions des autres

Commençons par le commencement, car il ruine à lui seul la fable de la guerre civile spontanée.

Les 17 et 18 juillet 1936, l’insurrection échoua à s’emparer du pays. Madrid, Barcelone, Valence, Bilbao, les grandes zones industrielles et maritimes restèrent à la République. Une bonne part de la marine demeura loyale. Et les meilleures troupes des factieux, l’armée d’Afrique, étaient bloquées de l’autre côté du détroit, au Maroc, séparées de la péninsule par une mer que tenaient les équipages fidèles. Le soulèvement, en somme, avait raté son pari. Il aurait dû mourir là.

Il ne mourut pas, parce que d’autres vinrent le sauver. Les avions allemands et italiens firent passer l’armée d’Afrique par-dessus le détroit et donnèrent aux généraux la victoire rapide que leurs propres forces leur avaient refusée.² Sans ce pont aérien étranger, il n’y aurait peut-être jamais eu de guerre de trois ans, mais un putsch avorté de quelques jours. La première dette de Franco n’est pas envers l’Espagne. Elle est envers Berlin et Rome.

Ce ne fut qu’un début. L’Allemagne fournit des avions de transport et de combat, des armes, des instructeurs, des spécialistes des transmissions, puis, dès l’automne 1936, la Légion Condor. L’Italie alla plus loin encore dans l’ostentation, aviation, marine, artillerie, véhicules, et un corps expéditionnaire entier pudiquement baptisé Corpo Truppe Volontarie, comme si l’on partait en volontaire avec une division blindée dans ses bagages. Rien de tout cela ne relevait d’associations privées échappant à leurs gouvernements. C’étaient des appareils d’État, des armées, des budgets, des chaînes de commandement. La fiction du volontariat ne trompait personne, et surtout pas ceux qui, à Londres et à Paris, en tenaient le compte exact.

Le Portugal, lui, joua un rôle moins spectaculaire et plus profond. Salazar n’envoya pas de légion, il offrit mieux, un arrière-pays. Une frontière, des ports, des voies de transit, des relais diplomatiques, une propagande, un territoire d’où organiser les communications des insurgés. Lisbonne pourchassait sur son sol ce qui servait la République et facilitait ce qui servait Franco. Et sa signature au bas de l’accord de non-intervention ne suspendit jamais son soutien. Elle lui permit seulement de s’asseoir à la table des discussions tout en freinant les contrôles qui auraient révélé l’étendue de son aide.³

Londres savait, et l’avoua à la tribune

Avant même le soulèvement, le Foreign Office avait été prévenu par les conjurés eux-mêmes qu’un coup se préparait. Nous l’avons vu ailleurs. Après le 18 juillet, ce ne fut plus un renseignement, ce fut un torrent. Ambassade et consulats, attachés militaires, War Office, Amirauté, Royal Navy, services de renseignement, tout l’appareil de la plus vieille diplomatie d’Europe se mit à observer les mouvements des puissances étrangères.⁴

Un mémorandum britannique du 12 août 1936 traitait déjà, noir sur blanc, de l’intervention allemande et italienne. On y suivait l’arrivée des appareils, les mouvements maritimes, les Baléares, le Maroc espagnol, Gibraltar, et le risque qu’une Espagne victorieuse ne devînt un point d’appui de Rome ou de Berlin.⁵ Les préoccupations britanniques étaient donc là, entières, dès le premier mois. Simplement, elles n’étaient pas celles qu’on croit.

Que l’on n’aille pas imaginer un gouvernement se cachant la vérité. Le 16 novembre 1936, devant la Chambre des communes, Anthony Eden reconnut lui-même que son gouvernement avait déjà transmis au Comité de non-intervention les éléments probants dont il disposait sur les violations de l’accord.⁶ L’aveu est capital. La connaissance de l’ingérence ne reposait pas sur les journaux, ni sur les discours enflammés des républicains, ni sur les dénonciations partisanes que l’on pouvait balayer d’un revers de main. Elle reposait sur les preuves du Foreign Office, admises à la tribune par le ministre des Affaires étrangères de Sa Majesté.

Au fil des mois, les Communes parlèrent des avions, des chars, des techniciens, des prisonniers italiens, des documents militaires saisis, des divisions étrangères. Au printemps de 1937, la présence d’unités italiennes régulières fut discutée sur pièces, notes diplomatiques, témoignages, papiers trouvés sur les combattants. Et à chaque fois, le gouvernement britannique reconnaissait les arrivées de matériel et d’hommes, tout en rappelant, l’air navré, que les violations n’étaient pas le fait d’un seul camp. Admirable procédé. On concédait le crime, puis on le noyait aussitôt dans une symétrie générale, pour esquiver la seule question qui comptait, celle de savoir que des puissances fascistes armaient une insurrection contre un gouvernement reconnu.

Car la priorité de Londres n’avait jamais été la République. Elle était ailleurs, dans le calcul froid des intérêts d’Empire, éviter une guerre européenne, protéger Gibraltar et les communications impériales, empêcher l’Italie de s’installer à demeure aux Baléares, préserver l’équilibre méditerranéen, et se ménager des relations acceptables avec le vainqueur probable.⁷ La non-intervention fut ainsi coulée dans la grande politique d’apaisement, celle qui, de la Chine à l’Abyssinie et de l’Abyssinie à l’Espagne, consistait à nourrir les fauves en espérant qu’ils mangeraient les autres. Le pari britannique avait même une élégance perverse. Ménager Franco pour le détacher plus tard de Berlin et de Rome. Dans l’immédiat, ce beau calcul ne fit qu’une chose, jeter le futur Caudillo un peu plus dans les bras de ses protecteurs.

Paris savait, carton par carton

La France ne fut pas mieux aveugle, elle fut mieux renseignée encore, car elle avait la frontière.

Les dossiers de l’ambassade de France à Madrid suivent l’ingérence étrangère puissance par puissance, avec une méticulosité de greffier. La série consacrée à la guerre civile range dans des cartons distincts l’Allemagne, l’Italie, le Portugal et l’Union soviétique, leurs agents, leurs volontaires, leurs opérations, leurs échanges, leurs relations avec chacune des deux zones espagnoles.⁸ Et l’un de ces cartons porte un intitulé qui vaut aveu signé, « matériel de guerre étranger destiné aux rebelles », aviation, canons, navires, appareils saisis, incidents de transport d’armes, du 11 août au 4 octobre 1936. Ils savaient si bien qu’ils avaient trouvé, pour classer la preuve, le mot exact. Que l’on cesse donc de parler d’un gouvernement français mal informé. Il avait rangé l’ingérence dans un dossier, et il l’avait nommée par son nom.

À la documentation du Quai d’Orsay s’ajoutaient les rapports du deuxième bureau, de la Marine et des attachés militaires. Le lieutenant-colonel Henri Morel, attaché militaire en Espagne et accrédité aussi au Portugal, analysa les forces en présence, les matériels étrangers, les doctrines à l’œuvre, la portée stratégique du conflit. Les archives du Service historique de la Défense en conservent des séries entières et continues.⁹ Et par-dessus tout cela, il y avait la frontière, cette longue frontière terrestre où commissariats spéciaux, police, douanes et préfectures observaient les passages d’hommes, d’argent, de propagande et de matériel. Jamais gouvernement ne fut mieux placé pour voir. Ce qui manqua ne fut pas la vue. Ce fut la volonté.

Car dans les premiers jours, Léon Blum avait songé à répondre aux demandes d’armes de Madrid. L’idée fut vite étouffée, sous le poids conjugué des divisions du gouvernement et de l’opinion, de l’hostilité de certains hauts fonctionnaires et militaires, de la peur d’une crise intérieure, et surtout de l’absence de tout soutien britannique à une intervention française isolée.¹⁰ Paris proposa alors la non-intervention et ferma officiellement ses arsenaux. La France garda pour la République une sympathie de cœur, toléra par éclipses quelques passages clandestins, mais ne rétablit jamais, durablement et au grand jour, le droit du gouvernement espagnol à s’armer. En novembre 1936, on rappela même que Blum aurait levé l’embargo si Londres avait accepté d’agir de concert. Londres n’accepta pas. Et la France, qui avait fait de l’entente britannique le socle de sa sécurité, préféra son embargo à sa sœur. La dépendance a ce prix, elle vous fait tenir vous-même la porte qu’on vous demande de ne pas ouvrir.

Un tribunal où les prévenus votaient

Restait à donner à tout cela une façade honorable. Ce fut le Comité de non-intervention.

Il siégea à Londres à partir de septembre 1936, et sa composition à elle seule est une leçon d’ironie. Il réunissait autour d’une même table les États accusés de violer l’accord et l’État qui en mourait. Il n’avait ni force propre, ni pouvoir de sanction, ni juridiction capable d’imposer ses constats.¹¹ On avait inventé un tribunal où les prévenus votaient, et où la victime n’avait pas toujours le droit de déposer plainte. Car les griefs de la République ne devenaient un dossier que si une puissance signataire voulait bien les reprendre à son compte. Ainsi la victime directe de l’ingérence devait quémander un parrain pour se faire seulement entendre du bureau chargé de constater qu’on la saignait.

Le cas du Portugal résume tout. Sa frontière était l’artère de l’insurrection. Or Lisbonne refusa longtemps le contrôle international qu’on imposait ailleurs, et l’on finit par des compromis ménageant la souveraineté et les susceptibilités de Salazar. Le contrôle du territoire qui servait de base arrière aux rebelles dépendait donc, en dernier ressort, de la bonne volonté du gouvernement qui les soutenait. On confiait la clé de la cave au receleur.

Quant aux fameux plans de contrôle, terrestres et maritimes, ils n’entrèrent en vigueur qu’après de longs mois de palabres, c’est-à-dire après les livraisons qui avaient déjà décidé du sort des batailles. Et lorsque le dispositif fonctionna enfin, il reposait sur la participation des puissances mêmes qu’il devait surveiller. En 1937, l’Allemagne et l’Italie se retirèrent du contrôle naval après quelques incidents de Méditerranée, et Londres s’empressa, non de les punir, mais de sauver un mécanisme qu’elles venaient de vider de sens. Les débats de juillet 1937 montrent un système en pleine crise. Ils ne montrent aucune décision de sanctionner ceux qui le rendaient inutile. On surveillait les tricheurs à la condition expresse qu’ils voulussent bien tenir la lampe.

Beaucoup de zèle, aucune sanction

Qu’on ne dise pas, pour autant, que la France et la Grande-Bretagne restèrent les bras croisés. Ce serait leur faire trop d’honneur, ou trop d’injure. Elles s’agitèrent beaucoup. Elles échangèrent des notes, interrogèrent leurs ambassadeurs, déposèrent des plaintes, négocièrent des plans, discutèrent du retrait des volontaires, firent patrouiller leurs marines. Elles administrèrent la non-intervention avec un zèle de bon élève.

Seulement, rien de tout cela ne modifia jamais d’un pouce le calcul de Berlin, de Rome et de Lisbonne. Aucune sanction économique coordonnée. Aucune fermeture des marchés ou des ports aux entreprises impliquées. Aucun blocus des approvisionnements franquistes. Aucune rupture diplomatique. Aucune menace militaire crédible. Quand les preuves s’entassaient, la réponse était invariable, on les transmettait au Comité, on demandait des explications, on négociait un nouveau mécanisme. La violation n’entraînait jamais la fin du régime qui la permettait. Elle entraînait une procédure de plus.

Et voilà l’asymétrie parfaite, le cœur du scandale. Le dispositif punissait sur l’heure la République qui respectait l’embargo. Il instruisait sans fin le dossier des puissances qui le violaient. À l’une, la sanction immédiate du droit obéi. Aux autres, l’indulgence patiente réservée au droit piétiné. Il n’est pas besoin, pour comprendre cela, d’imaginer une conspiration commune de Paris, Londres, Berlin et Rome. Ce serait trop simple, et trop indulgent. Il suffit d’un choix politique, avoué, assumé, celui d’accorder une priorité supérieure à la paix de l’Europe, aux intérêts d’Empire et aux bonnes relations avec les dictatures, qu’au droit élémentaire d’un gouvernement légal à ne pas se laisser égorger.

Les raisons qu’on osa avouer

Le plus troublant, c’est qu’on ne s’en cacha guère. Les raisons furent dites, et il faut les redire, car chacune est un aveu.

La première fut d’éviter la guerre générale. Blum et Eden présentèrent la non-intervention comme un instrument de paix. Belle paix, qui consistait à sacrifier une nation pour épargner les autres, et qui dura, on le sait, jusqu’en septembre 1939, juste le temps que les dictatures eussent fini de s’exercer sur le corps espagnol.

La deuxième fut de préserver l’entente franco-britannique. La France se jugeait trop faible pour affronter seule l’Allemagne et l’Italie, et l’appui de Londres était le socle de sa sécurité. Quand Londres refusa de cautionner une aide à Madrid, Paris choisit l’allié contre la sœur. La solidarité des démocraties, comme toujours, s’arrêtait pile où commençait le risque.

La troisième fut la peur. La vieille peur qui court sous tout ce livre. Une part des élites françaises et britanniques, dans les chancelleries, les états-majors et les conseils d’administration, redoutait moins la victoire d’un général autoritaire que la contagion des ouvriers espagnols. Les collectivisations les effrayaient plus que les chemises noires. Les comités de village plus que la Légion Condor. Cela ne signifie pas que tous voulaient Franco. Cela signifie seulement que la défense d’une République légale ne leur parut jamais une raison suffisante de risquer une brouille avec les dictatures. On préféra l’ordre du sabre au désordre de la liberté, parce que le second, lui, pouvait donner des idées à Paris et à Londres.

La quatrième, enfin, fut de préparer l’avenir avec le vainqueur probable. À mesure que les colonnes franquistes avançaient, on pensa déjà aux affaires d’après, aux mines, aux créances, aux intérêts, à cette Espagne future qu’il ne fallait pas trop fâcher. Et l’on aboutit à l’indécence pure. Le 27 février 1939, alors que la République respirait encore et que Madrid n’était pas tombée, Paris et Londres reconnurent officiellement le gouvernement de Franco.¹² On n’attendit même pas le cadavre pour saluer l’héritier. On le devança, par courtoisie.

Une neutralité qui ne saignait qu’un camp

Reste à nommer l’effet, puisque l’intention se pare toujours de bonnes couleurs.

Sur le papier, l’accord interdisait les livraisons aux deux camps. Dans les faits, il n’en étranglait qu’un. La République, elle, devait acheter sur les marchés internationaux, faire transiter légalement ses cargaisons, passer par les banques et les navires ordinaires, bref se soumettre au droit public que la non-intervention avait précisément fermé sur elle. Les insurgés, eux, recevaient des décisions d’État prises à Berlin, à Rome et à Lisbonne, par des circuits que ces gouvernements protégeaient. Une neutralité juridiquement symétrique, matériellement inégale. La loi pour l’un, la faveur pour les autres.

On objectera, comme toujours, l’aide soviétique et les Brigades internationales, et l’on croira tenir la preuve d’un équilibre. Il n’y a pas d’équilibre. L’aide de l’Axe commença dès juillet 1936, quand celle de Moscou vint plus tard, une fois l’embargo occidental déjà refermé sur Madrid.¹³ Et un peuple qui va chercher au loin les armes que ses voisins démocrates lui refusent ne prouve pas sa duplicité. Il prouve leur abandon. La non-intervention n’a pas supprimé l’intervention. Elle en a seulement changé la distribution. Elle a fermé les marchés légaux à la République sans fermer les routes protégées de Franco.

Le nom exact de la chose

Que reste-t-il, une fois les archives ouvertes ?

Ceci, qui ne souffre plus le doute. Les gouvernements français et britannique connaissaient l’ingérence allemande, italienne et portugaise. Ils la connaissaient par leurs diplomates, leurs attachés, leurs marines, leurs services, leurs consuls, et par les preuves que la République elle-même leur remettait. Les débats des Communes et les inventaires des archives françaises ne laissent là-dessus aucun doute sérieux.

Ils surent. Ils virent. Ils protestèrent. Ils convoquèrent. Ils enquêtèrent. Ils négocièrent. Ils patrouillèrent. Ils firent tout, absolument tout, sauf la seule chose qui eût coûté quelque chose, empêcher.

Il serait donc trop facile d’écrire qu’ils ne firent rien. Ils firent énormément pour administrer la non-intervention. Ils ne firent pas ce qu’il fallait pour la faire respecter. Et de ce choix découla une conséquence unique, décisive, irréparable. Le gouvernement légal fut privé du droit banal de s’approvisionner, tandis que les puissances fascistes et le Portugal gardaient tout loisir d’armer les rebelles.

La non-intervention ne fut jamais une neutralité entre l’Espagne et les puissances étrangères. Elle fut une règle appliquée avec rigueur à ceux qui vivaient du droit, et avec prudence à ceux qui avaient choisi de le violer. Une justice qui punit les honnêtes et instruit indéfiniment les tricheurs porte un nom, et ce n’est pas la neutralité. C’est la complicité en habit de cérémonie.

La République espagnole ne mourut pas seulement des fusils de ses ennemis. Elle mourut aussi des bonnes manières de ses amis. Les uns la fusillèrent. Les autres lui tinrent les bras, en s’excusant presque, au nom de la paix, de l’ordre et de l’équilibre européen.

Il n’y a pas, dans toute cette histoire, que des bourreaux. Il y a aussi des témoins qui savaient, qui pouvaient, et qui préférèrent regarder. L’Histoire les a longtemps appelés neutres.

Il faut lire : ils choisirent le camp du plus fort en jurant n’en choisir aucun.