Chapitre VIII. Le coffre-fort de la neutralité

La Suisse, Franco et l’art de ne pas tirer tout en rechargeant les autres

 

La Suisse n’envoya pas de légion à Franco. Elle ne fit pas défiler de chemises noires sous les fenêtres de Berne. Elle ne bombarda pas Madrid. Elle ne proclama pas la croisade. Elle ne fit pas tonner les canons sous son drapeau carré, propre, précis, bien repassé.

Elle fit mieux, ou pire.

Elle appela cela neutralité.

Il faut ici prendre la Suisse au sérieux, c’est-à-dire ne pas la caricaturer. La Suisse officielle ne combattit pas militairement aux côtés des généraux espagnols insurgés. Elle ne fut ni l’Italie de Mussolini, ni l’Allemagne de Hitler, ni le Portugal de Salazar. Elle n’envoya pas la Légion Condor, pas le Corpo Truppe Volontarie, pas les ports de Lisbonne, pas les avions, pas les colonnes. Elle ne fut pas une puissance militaire du franquisme.

Mais l’Histoire a ceci de désagréable pour les comptables de l’innocence : on peut servir une cause sans porter son uniforme.

La Suisse servit le franquisme par les voies où elle excellait : la neutralité juridique, le crédit, la banque, la prudence diplomatique, la protection des intérêts privés, la mise à disposition de circuits économiques, la reconnaissance hâtive, le silence bien élevé. Elle ne tira pas sur Madrid. Des banques, des entreprises, des administrations et des milieux conservateurs facilitèrent ceux qui tiraient. Elle ne signa pas la croisade. Elle la laissa s’installer dans ses bureaux, ses banques, ses représentations officieuses et ses calculs de marché.

La Suisse est un pays admirable pour cela : quand elle choisit, elle prend soin de ne pas avoir l’air de choisir.

Les actes réunis dans La Suisse et l’Espagne de la République à Franco (1936-1946) annoncent eux-mêmes le champ du dossier : politique suisse officielle, solidarités de gauche, relations économiques, depuis le soulèvement nationaliste de juillet 1936 jusqu’à l’après-1945, lorsque le régime franquiste se trouve frappé d’isolement par l’ONU. L’ouvrage ne traite donc pas d’une anecdote marginale. Il explore une relation complète, où la diplomatie, l’économie, l’anticommunisme, l’humanitaire et la propagande se croisent.¹

La thèse peut être dite simplement : la neutralité suisse fonctionna, dans le conflit espagnol, comme un masque juridique de préférence politique. Le mécanisme est celui de la non-intervention déjà décrite : l’équidistance proclamée qui produit une asymétrie, le gouvernement légal et les rebelles renvoyés dos à dos, la République seule privée du droit d’acheter des armes pour se défendre. Voilà la neutralité dans sa robe de dimanche : elle prie pour tous, mais elle ferme la porte au blessé et indique la cave au meurtrier. La singularité helvétique n’est pas dans ce mécanisme partagé. Elle est dans ce qu’aucun autre neutre n’a poussé aussi loin : le crédit, la banque, le coffre.²

Dès le 14 août 1936, moins d’un mois après le début du conflit, le Conseil fédéral interdit par arrêtés l’exportation d’armes vers l’Espagne, la participation de citoyens suisses au conflit et le soutien financier non humanitaire aux deux camps. Le 25 août, ces dispositions sont renforcées, avec des peines pouvant atteindre six mois de prison et l’interdiction des manifestations publiques incitant à l’infraction de ces mesures. En apparence, tout est propre. En réalité, tout est déjà faussé. Car interdire également au gouvernement légal et aux militaires insurgés d’acheter en Suisse, c’est oublier que l’un défend l’État tandis que les autres l’ont trahi.³

La neutralité helvétique savait pourtant fermer les yeux à propos. Dès les premiers jours d’août 1936, les autorités renoncèrent à dénoncer le survol du territoire par des avions militaires allemands destinés aux premières livraisons à Franco. Le ciel fédéral était neutre, mais il laissait passer les bons appareils.⁴

Sébastien Farré le formule avec une netteté que la diplomatie n’aime guère : l’impartialité suisse, en plaçant les deux camps sur un pied d’égalité, accordait implicitement à la junte militaire un statut de belligérant, favorisait le camp nationaliste et causait un grave préjudice au gouvernement de Madrid, privé du droit d’acheter à l’extérieur les armes nécessaires à la défense de la légalité républicaine.⁵

Voilà le cœur de l’affaire.

La neutralité n’est pas neutre lorsqu’elle neutralise surtout le droit du gouvernement légal à survivre.

La Suisse alla même plus loin dans sa singularité. Elle ne participa pas au Comité de Londres. Vingt-sept États se rallièrent au dispositif de non-intervention, l’URSS, l’Allemagne et l’Italie comprises, ces deux dernières armant pourtant déjà les insurgés. Farré relève que, le Vatican mis à part, la Suisse fut le seul gouvernement européen à refuser de siéger aux discussions de Londres. À la fin d’août 1936, tous les pays sollicités, sauf elle, avaient adhéré au pacte.⁶

Ce refus n’est pas une simple note de bas de page. Il dit quelque chose de la diplomatie helvétique. La Suisse ne signe pas avec les autres, parce qu’elle veut préserver la singularité de sa neutralité. Très bien. Elle ne veut pas se compromettre dans une grande table internationale. Très noble. Elle ne veut pas se salir les doigts dans un mécanisme imparfait. Très prudent. Mais ce retrait fait le jeu de la politique italo-allemande en Espagne, car Rome et Berlin sont déjà engagées militairement auprès des généraux nationalistes, et l’initiative de non-intervention visait au moins officiellement à contenir cette aide.

Il y a des absences très actives.

Berne s’assoit au bord de la table, les mains croisées, l’air de ne pas jouer. Pendant ce temps, Rome et Berlin distribuent les cartes, Salazar tient la porte, Franco ramasse les mises, et la République découvre que la neutralité est un jeu où celui qu’on désarme perd très correctement.

Giuseppe Motta, chef de la politique étrangère suisse, défend cette ligne au nom de la neutralité permanente et de la non-immixtion. Il ne veut pas examiner, dit-il en substance devant le Conseil des États, si Madrid est encore un pouvoir légitime, ni si les insurgés défendent une juste cause. Prudence admirable : ne pas distinguer entre la légalité et la sédition, c’est toujours plus confortable quand la sédition promet l’ordre. Farré rappelle que cette politique s’inscrit dans le retour helvétique vers une neutralité intégrale, au moment où la Suisse cherche à développer des relations stables avec les puissances de l’Axe.⁷

La neutralité helvétique avait donc son vocabulaire : non-immixtion, prudence, singularité, bon sens fédéral. Elle avait aussi son inconscient politique : l’anticommunisme. Dans l’entre-deux-guerres, celui-ci constitue l’une des matrices du discours conservateur suisse. L’Espagne républicaine, surtout après les Asturies de 1934 et la victoire du Front populaire de février 1936, est perçue comme un foyer révolutionnaire. Dans ce climat, le coup d’État militaire espagnol apparaît à une partie des élites comme une garantie d’ordre et de régénération nationale.⁸

La vieille chanson recommence. On ne soutient pas Franco, bien sûr. On se méfie seulement de ceux qu’il fusille.

Il faut pourtant être juste : la Suisse n’est pas un bloc. Il y eut donc deux Suisses : celle des comités d’aide et des brigadistes, qui comprit que Madrid défendait plus qu’une frontière ; et celle des bureaux, qui comprit plus vite encore où se trouvaient les marchés, les garanties et l’ordre.

Des Suisses se mobilisent pour la République. Des œuvres d’entraide organisent des secours. Le mouvement ouvrier soutient Madrid. Environ huit cents Suisses s’engagent dans les Brigades internationales pour défendre le gouvernement républicain démocratiquement élu, tandis qu’une quarantaine seulement combat du côté des insurgés de Franco. Environ cent soixante-dix volontaires suisses meurent au combat. Mais l’État, lui, ne les accueille pas comme des témoins de l’honneur antifasciste. Il les poursuit. Jusqu’à la fin de 1939, trois cent soixante-quinze volontaires sont condamnés ou poursuivis pénalement, et leur réhabilitation n’interviendra qu’en 2009.⁹

La Suisse sait donc punir ceux qui ont mal compris sa neutralité.

Ils avaient cru qu’il fallait défendre un gouvernement légal contre des généraux putschistes. Erreur de jeunesse. Il fallait rester neutre, c’est-à-dire laisser les banques avoir plus de clairvoyance que les volontaires.

À Berne, le représentant nationaliste Bernabé Toca bénéficie, lui, d’une marge de manœuvre autrement plus confortable. En l’absence de relations officielles pleines, il anime une représentation nationaliste, échange avec le Palais fédéral, organise un service de propagande, recrute des ressortissants espagnols, lance des souscriptions auprès des Espagnols de Suisse et des sociétés helvétiques ayant des intérêts en Espagne. Ce n’est pas encore une ambassade. Cela en a déjà l’odeur.¹⁰

Le cas Toca est précieux parce qu’il montre la neutralité en train de devenir hospitalité politique. La Suisse ne reconnaît pas encore pleinement Burgos, mais Burgos respire à Berne. La représentation nationaliste ouvre ses bureaux, finance sa propagande, fait circuler ses papiers, parle aux administrations, approche les entreprises. L’État suisse garde l’air réservé des gens qui ne veulent pas se compromettre. Mais le franquisme trouve, dans cette réserve même, un espace de travail.

C’est ici qu’entre Nestlé.

Le mot pourrait sembler incongru, presque doux. Nestlé, le lait, l’enfance, les boîtes, l’alimentation, les réclames propres. Et puis l’on ouvre le dossier. En mars 1937, l’entreprise est l’objet de pressions et d’accusations de la part des autorités nationalistes. Le siège de Vevey décide alors de prendre parti en faveur du camp nationaliste et s’engage auprès de Bernabé Toca à renoncer à toute transaction avec la République. La suite est plus nette encore : un crédit important de 32 000 livres pour l’achat de lait condensé à prix d’« ami » destiné à la population et à l’armée nationalistes ; le financement de la représentation nationaliste en Suisse par un versement mensuel de 1 800 francs suisses à partir d’avril 1937 ; la transmission d’informations sur le trafic de lait condensé depuis la France vers la République.¹¹

On dira : commerce. On dira : nécessité alimentaire. On dira : protection des intérêts de l’entreprise. Les mots ont été inventés pour cela, pour mettre une serviette blanche sur les tables où l’on découpe la morale. Mais ici les gestes s’additionnent : rupture avec la République, crédit, prix favorable, ravitaillement de l’armée nationaliste, financement de la représentation franquiste, renseignement commercial contre les circuits d’aide à la République.

Le lait condensé avait choisi son camp.

Et ce camp n’était pas celui des enfants de Madrid.

Le cas Nestlé n’est pas un accident isolé. Il s’inscrit dans une logique économique plus large. Pour une majorité de l’administration et des milieux économiques suisses, la République représente une menace pour les intérêts helvétiques et pour l’équilibre politique du continent. Dès les premières semaines du conflit, Berne donne la priorité au développement des échanges avec la zone soulevée. Un accord existe bien avec la République, signé le 15 février 1937, mais les relations avec l’Espagne officielle restent quasiment paralysées. En revanche, Paul Brand est envoyé à Burgos avec de larges prérogatives diplomatiques et obtient en septembre 1937 un modus vivendi qui devient le point de départ des relations économiques entre la Suisse et l’Espagne franquiste. À partir de là, la majorité des flux commerciaux entre les deux pays se limite à la zone nationaliste.¹²

Les marchandises, elles, savaient trouver le chemin de Burgos.

Le grand geste bancaire arrive ensuite. La conclusion de l’accord économique avec Burgos est liée à l’ouverture d’un crédit en faveur de l’Espagne nationaliste. Ce crédit se concrétise par un prêt de 20 millions de francs suisses accordé par la Société de Banque Suisse. Farré souligne que, tandis que les généraux rebelles connaissent des difficultés financières pour poursuivre l’effort militaire, cette opération constitue probablement la principale concession fédérale de la guerre civile et contraste avec l’arrêté du 14 août 1936 interdisant toute aide vers la péninsule.¹³

Vingt millions de francs suisses : la neutralité, quand elle descend au coffre, trouve parfois des sommes assez expressives.

On comprend mieux la beauté du système. À la surface, l’État interdit. Dans la profondeur, la banque prête. À la surface, la loi proclame la neutralité. Dans la profondeur, l’économie reconnaît le vainqueur probable. À la surface, pas d’aide aux belligérants. Dans la profondeur, crédit aux rebelles. Le tout, naturellement, dans la dignité feutrée des institutions sérieuses. La morale crie. La banque chuchote. Le chuchotement gagne.

Il faut le dire posément, car ce constat se passe d’indignation. Un État peut interdire par la loi ce qu’il rend possible par l’économie, et se tenir tout entier dans l’écart entre les deux. La main gauche signe l’arrêté de neutralité. La main droite ouvre le crédit. Aucune des deux ne ment vraiment, chacune fait son office, et c’est leur addition qui trahit le choix. La contradiction n’est pas un accident du système. Elle en est la méthode.

La Suisse officielle ne se contente pas de laisser prêter. Elle ne bloque pas non plus les fonds espagnols déposés sur son territoire. Farré souligne que cette décision facilite la mobilisation de moyens importants en faveur des généraux. Depuis le début des années 1930, la Suisse est un refuge privilégié pour de grandes fortunes espagnoles, notamment celles d’Alfonso XIII, de Juan March et de Francesc Cambó, tandis que la République, craignant un blocage éventuel, renonce à placer une partie de ses réserves en Suisse.¹⁴

Voilà une neutralité élégante. Elle ne donne pas forcément l’argent. Elle se contente de ne pas fermer le coffre quand les bons clients veulent l’ouvrir.

Et les bons clients, en l’espèce, ne sont pas les instituteurs républicains, les paysans sans terre ou les syndicalistes poursuivis. Ce sont les monarchistes, les millionnaires, les industriels, les hommes de l’ancien ordre. La Suisse, là encore, ne choisit pas. Elle laisse simplement disponibles les moyens de ceux qui ont déjà choisi contre la République.

Il faut dire aussi l’autre face, pour ne pas laisser la caricature remplacer le dossier. L’Ayuda suiza, dominée par des personnalités et organisations plutôt pro-républicaines, joue un rôle humanitaire important, notamment dans l’évacuation de Madrid d’environ 16 000 femmes, enfants et vieillards et dans l’organisation de cantines. Mais même ce rééquilibrage humanitaire garde ses ambiguïtés : en août 1937, le Conseil fédéral débloque 80 000 francs suisses pour une opération de la Croix-Rouge suisse assez semblable, principalement destinée à des enfants, femmes et vieillards issus de familles nationalistes. Environ 2 400 personnes sont évacuées à l’automne 1937.¹⁵

La charité aussi peut être équilibrée, et même très exactement pondérée, comme un bilan comptable.

Puis vient l’aboutissement : la reconnaissance.

Le 14 février 1939, la Suisse reconnaît de jure le régime de Franco. Elle est la deuxième démocratie à le faire, seule l’Irlande l’ayant précédée, et treize jours avant la France et le Royaume-Uni. La décision met fin aux relations officielles avec la République. Elle s’explique notamment par l’espoir d’acquérir de nouvelles parts de marché dans la péninsule, en particulier dans le domaine financier. Quelques heures après la reconnaissance, l’administration fédérale met sous scellés les bâtiments et les archives de la représentation républicaine. La République n’est pas encore totalement morte, mais Berne sait déjà ranger ses papiers.¹⁶

Il y a des gestes qui ressemblent à un enterrement administratif.

Les bâtiments sous scellés, les archives confisquées, les représentants républicains écartés : la neutralité finit donc avec des clés, des cachets, des portes fermées. Le 14 février 1939, pendant que la République agonise, la Suisse reconnaît Franco et referme la pièce où parlait encore l’État légal espagnol. Comme souvent, le réalisme arrive avec un registre de notaire et repart avec les clés du mort.

La suite confirme que l’affaire ne s’arrête pas à la guerre civile. Le Dictionnaire historique de la Suisse rappelle qu’après l’occupation franquiste de la Catalogne, le Conseil fédéral rompt les relations avec la République espagnole et refuse, à la fin de mai 1939, d’accueillir des réfugiés d’Espagne. Il rappelle aussi que des banques suisses avaient accordé, dans les derniers temps de la guerre civile, des crédits de reconstruction à l’Espagne franquiste, et que la Suisse fut en 1940 l’un des premiers États à régler le trafic des marchandises et des paiements avec l’Espagne.¹⁷

Le franquisme, pour la Suisse officielle et économique, n’est donc pas seulement un bénéficiaire de guerre. Il devient un partenaire d’après-guerre. Un régime fréquentable, utile, solvable à sa manière, capable de garantir les intérêts, de maintenir l’ordre, de protéger les biens, de parler la langue rassurante des propriétaires. Franco n’a pas seulement gagné contre la République. Il a gagné aussi dans les colonnes de crédit.

Pendant la Seconde Guerre mondiale, les relations économiques hispano-suisses prennent une autre épaisseur. Après la défaite française de 1940, les ports atlantiques de la péninsule Ibérique, surtout Lisbonne et Bilbao, deviennent essentiels pour les échanges de la Suisse avec l’outre-mer. En 1941, l’Espagne s’engage à assurer le transport, payé en devises, de biens suisses en provenance et à destination de la France et de l’Italie. La Suisse, principale place de transfert pour l’or venant des zones contrôlées par l’Allemagne, revend de grandes quantités d’or à des pays tiers. L’Espagne en achète pour 185 millions de francs. Les produits stratégiques, notamment le wolfram livré par l’Espagne à l’Allemagne, sont en partie payés par de l’or volé ayant transité par la Suisse.¹⁸

La neutralité, décidément, a le goût du transit.

Elle ne produit pas forcément le crime. Elle offre parfois l’itinéraire, le change, le coffre, la discrétion, le contrat de transport, la monnaie, le clearing, la respectabilité. Elle ne demande pas toujours d’où vient l’or, à condition qu’il arrive avec la bonne densité. Elle ne demande pas toujours à quoi servira le wolfram, à condition que les balances commerciales trouvent leur compte. L’Europe brûle. La Suisse facture les passages.

Il faut pourtant accorder à la Suisse ce qui lui revient, et le lui accorder sans ironie, car un réquisitoire qui escamote la défense de l’accusé ne vaut pas cher. La Confédération n’était pas une grande puissance jouant sa partie de loin. C’était un petit État sans mer et sans empire, coincé entre l’Italie fasciste au sud et bientôt l’Allemagne nazie au nord et à l’est. Sa neutralité n’était pas seulement un confort moral. Elle était une doctrine de survie, éprouvée depuis plus d’un siècle, et l’on comprend qu’un gouvernement responsable ait redouté de jeter son pays dans une guerre idéologique qui pouvait l’engloutir. La prudence d’un faible n’est pas la lâcheté d’un fort. Cela aussi appartient au dossier, et il serait malhonnête de le taire.¹⁹

Mais c’est là précisément que l’argument se retourne contre elle. Car la survie n’exigeait rien de ce que la Suisse fit en plus. La prudence commandait peut-être de ne pas armer la République. Elle ne commandait pas de financer ses adversaires. Se tenir à l’écart de la guerre est une chose. Prêter vingt millions à Burgos, reconnaître Franco avant Paris et Londres, poursuivre pénalement ses propres volontaires antifascistes en sont une autre. Aucune menace allemande n’obligeait Berne à être la deuxième démocratie du monde à saluer le Caudillo. Entre ne pas aider le camp légal et aider activement les rebelles s’ouvre un abîme, et c’est dans cet abîme que se lit la préférence. Un petit État menacé pouvait vouloir survivre. Il n’était pas contraint de vouloir, en plus, que Franco gagnât.

Il faut revenir à la question initiale : collaboration ?

Le mot ne doit pas être jeté comme une pierre ; il doit être pesé comme une pièce à conviction. La Suisse officielle ne collabore pas militairement avec Franco au sens où l’Italie et l’Allemagne le font. Elle n’envoie pas de corps expéditionnaire. Elle ne livre pas les bombardiers. Elle ne fournit pas la légion. Mais des secteurs décisifs de la Suisse – diplomatiques, économiques, bancaires, conservateurs, anticommunistes – collaborent objectivement à la consolidation franquiste. Ils le font par l’effet d’une neutralité asymétrique, par le crédit, par la propagande, par la reconnaissance, par la protection des fonds, par les relations commerciales et par la discipline imposée aux solidarités pro-républicaines.²⁰

Il faut donc refuser deux mensonges.

Premier mensonge : la Suisse aurait été fasciste au même titre que Rome ou Berlin. C’est faux.

Deuxième mensonge : la Suisse aurait été neutre comme une balance céleste pesant également le droit et la rébellion. C’est faux aussi.

La vérité est plus suisse, donc plus subtile : elle a su transformer la préférence en procédure, l’anticommunisme en neutralité, la prudence en crédit, l’intérêt commercial en reconnaissance diplomatique. Elle n’a pas eu besoin de sortir le sabre. Elle avait les arrêtés, les banques, les bureaux et les coffres.

Il y eut bien une Suisse solidaire de la République. Il y eut des volontaires, des infirmières, des ouvriers, des militants, des comités d’aide, des camions, des cantines, des enfants évacués, des hommes qui comprirent que la neutralité face à un coup d’État pouvait devenir une démission. Cette Suisse-là existe et il serait injuste de l’effacer. Mais ce n’est pas elle qui dirigeait le Département politique fédéral, ni la Société de Banque Suisse, ni les conseils d’administration inquiets pour leurs marchés.

L’autre Suisse, la Suisse officielle et économique, a parlé plus doucement. Elle n’a pas crié Franco. Elle a murmuré Burgos. Elle n’a pas brandi le crucifix. Elle a calculé le risque. Elle n’a pas proclamé la croisade. Elle a reconnu les vainqueurs, protégé les fonds, financé les échanges, accueilli la représentation nationaliste, puis fermé les archives de la République.

Il y a des pays qui entrent dans l’Histoire avec des tanks.

D’autres avec des traites, des tampons et des coffres.

La Suisse n’a pas tiré sur la République espagnole. Elle a fait quelque chose de plus propre, de plus discret, de plus défendable dans les dîners : elle a empêché qu’on aide légalement la République, elle a toléré et facilité ce qui profitait aux rebelles, puis elle a reconnu Franco avant que la défaite républicaine ne soit entièrement consommée.

On appela cela neutralité. Il faut lire : préférence sous garantie juridique.

On appela cela défense des intérêts helvétiques. Il faut lire : pari économique sur la victoire franquiste.

On appela cela bon sens fédéral. Il faut lire : l’art très ancien de ne pas salir ses mains tout en laissant les autres charger les fusils.

Et dans cette traduction, la Suisse cesse enfin d’être cette statue blanche de la neutralité pour redevenir ce qu’elle fut aussi : un État prudent, conservateur, anticommuniste, bancaire, soucieux de ses marchés, capable de charité pour les enfants, de sévérité pour les brigadistes, de crédit pour Burgos et de scellés pour la République.

La neutralité suisse n’a pas porté l’uniforme franquiste.

Elle avait mieux : un coffre-fort.

Repères documentaires

• Sébastien Farré, « Neutralité, non-intervention et non-immixtion. La politique étrangère suisse durant la Guerre civile espagnole (1936-1939) », Matériaux pour l’histoire de notre temps, n° 93, 2009, p. 87-93.

• Sébastien Farré, La Suisse et l’Espagne de Franco. De la guerre civile à la mort du dictateur (1936-1975), Lausanne, Antipodes, 2006.

• Mauro Cerutti, Sébastien Guex et Peter Huber (dir.), La Suisse et l’Espagne de la République à Franco (1936-1946). Relations officielles, solidarités de gauche, rapports économiques, Lausanne, Antipodes, 2001.

• Dictionnaire historique de la Suisse, article « Espagne ».

• Nic Ulmi et Peter Huber, Les combattants suisses en Espagne républicaine (1936-1939).