Manuel Fraga Iribarne : du franquisme à Alianza Popular (1944-1977)

Manuel Fraga Iribarne fut l’un des principaux responsables politiques du franquisme avant de devenir le fondateur d’Alianza Popular. Ministre de l’Information et du Tourisme de Franco de 1962 à 1969, puis ministre de la Gobernación en 1975-1976, il incarne une continuité politique singulière entre la dictature franquiste et les premières années de la Transition espagnole.

Un homme du régime avant d’être un homme politique

Manuel Fraga Iribarne naît le 23 novembre 1922 à Villalba, dans la province de Lugo, en Galice. Juriste précoce, il obtient dès mai 1948, à vingt-cinq ans, la chaire de Droit politique (Derecho político) de l’Université de Valence, avant d’accéder en 1953 à celle de Théorie de l’État et de Droit constitutionnel de l’Université de Madrid, qu’il occupera jusqu’en 1987.¹

Mais l’université n’est pour lui qu’une base : dès le milieu des années 1940, Fraga entre dans l’appareil institutionnel de l’État franquiste et y construit une carrière étroitement liée aux structures du régime.

En 1945, il devient letrado, juriste-avocat des Cortes franquistes, l’assemblée corporative du régime. Il gravit ensuite méthodiquement les échelons du Movimiento Nacional, structure politique autour de laquelle Franco organise le pouvoir issu de la victoire militaire.

Secrétaire général de l’Institut de Culture hispanique en 1951, collaborateur du ministère de l’Éducation sous Joaquín Ruiz-Giménez, dont il s’éloigne à sa chute en 1956, conseiller national de l’Éducation, procurador aux Cortes : Fraga est, à trente ans, un pur produit du franquisme institutionnel, davantage technocrate du régime qu’idéologue de rue.

En 1961, il prend la direction de l’Institut d’Études politiques, l’un des principaux laboratoires doctrinaux du régime. C’est de là qu’il théorise une modernisation prudente du franquisme : ouvrir économiquement et administrativement, sans remettre en cause le principe autoritaire ni la figure du Caudillo.

Aux origines : la thèse de 1944

Avant d’être ministre, avant même d’être professeur, Fraga fut un très jeune docteur en droit. Le 27 octobre 1944, à vingt-deux ans, il soutient à l’Université de Madrid une thèse qui obtient la mention sobresaliente et le prix extraordinaire. Publiée en 1947 par le Conseil supérieur de la recherche scientifique (CSIC), au sein de l’Institut Francisco de Vitoria, elle s’intitule Luis de Molina y el Derecho de la Guerra. Le texte intégral est aujourd’hui consultable en fac-similé numérisé.²

Le sujet paraît d’une érudition austère. Luis de Molina (1535-1600) est un théologien jésuite de la seconde scolastique, héritier de l’École de Salamanque, celle de Francisco de Vitoria et de Francisco Suárez, à laquelle l’histoire du droit rattache une partie des fondements du droit des gens et de la doctrine de la guerre juste.

Fraga étudie le Tractatus de bello, tiré du grand traité De iustitia et iure, et soutient une thèse d’historien du droit : Molina, injustement négligé alors qu’il était « constamment cité par Grotius », fut un authentique juriste autant qu’un théologien. Le travail place d’ailleurs en épigraphe saint Augustin, père lointain de la théorie de la guerre juste.

Mais le choix d’un tel sujet, en 1944, n’a rien d’innocent — et le prologue le confirme. On y lit d’abord un cadre intellectuel entièrement national-catholique. Fraga part d’un diagnostic de crise de la modernité et prône un retour « à ce qui est classique, chrétien et occidental ». Sa profession de foi méthodologique est un rejet frontal du positivisme juridique :

« No hay posibilidad de verdadera ciencia jurídica si el Derecho no se inscribe en un sistema total y satisfactorio del mundo. »

« Il n’y a pas de science du droit véritable si le droit ne s’inscrit pas dans un système total du monde. »

Le droit doit donc être subordonné à un ordre moral et théologique qui le surplombe. Cette conception s’inscrit dans la matrice doctrinale du national-catholicisme et peut être rapprochée de la conception générale de l’État franquiste et de sa prétention à organiser l’ensemble de la vie politique et sociale.

Vient ensuite un geste patriotique autant que savant. Fraga revendique l’École de Salamanque comme un patrimoine proprement espagnol, contre ce qu’il présente comme une mode d’« importation » étrangère : c’est l’Espagne catholique, et non les modernes, qui aurait fondé le droit des gens. On reconnaît là l’idéologie de la Hispanidad, l’Espagne impériale et missionnaire érigée en mère du droit international.

Il note du reste que « la matière est aujourd’hui de la plus vive actualité » : l’Europe est alors en guerre.

Enfin, une allégeance affichée. Fraga offre son livre « au service de Dieu et de l’Espagne » (al servicio de Dios y de España), avec l’« enthousiasme juvénile » de ses vingt-deux ans, et le dédie à ses deux doyens — parmi lesquels Fernando María Castiella, coauteur en 1941 du manifeste impérialiste Reivindicaciones de España et futur ministre des Affaires étrangères de Franco. La dédicace relève de la courtoisie académique ; le milieu intellectuel et politique qu’elle désigne, lui, mérite d’être relevé.

Le sobresaliente couronne donc un talent universitaire inscrit dans un environnement idéologique précis. En 1944, choisir la scolastique salmantine et la guerre juste, c’est aussi adopter une généalogie intellectuelle valorisée par le franquisme : droit naturel catholique contre libéralisme, autorité inscrite dans un ordre supérieur, réaffirmation de la mission historique de l’Espagne.

On y devine déjà le Fraga de la maturité : le légaliste qui habille l’autorité d’érudition, l’homme pour qui la liberté ne se pense qu’encadrée par un ordre supérieur.

L’ironie historique mérite enfin d’être relevée. Le futur ministre de l’Information, responsable politique d’un système de contrôle de la presse, de l’édition et de la création — l’homme de la « loi Fraga » de 1966 et le défenseur public de l’exécution de Julián Grimau — avait commencé sa vie intellectuelle par une thèse consacrée aux limites morales et juridiques de la guerre.

Ministre de l’Information et du Tourisme (1962-1969) : le visage moderne de la dictature

Le 10 juillet 1962, Franco nomme Fraga ministre de l’Information et du Tourisme. Il occupera ce poste pendant sept ans, et c’est là qu’il se forge une image d’homme de « l’ouverture » (aperturismo) — une ouverture qui demeure étroitement contrôlée.

Son bilan illustre cette ambivalence. D’un côté, il incarne la modernisation de l’image internationale du pays et participe à la promotion touristique d’une Espagne désormais ouverte aux visiteurs et aux capitaux étrangers. De l’autre, il reste le responsable politique d’un ministère chargé de la propagande et du contrôle de l’information d’une dictature.

Deux épisodes de 1966 résument particulièrement cette politique. En janvier, un bombardier américain B-52 perd quatre bombes thermonucléaires lors d’une collision aérienne au-dessus de Palomares, dans la province d’Almería. Pour rassurer l’opinion internationale, Fraga se baigne devant les caméras avec l’ambassadeur des États-Unis.

Le même printemps est promulguée la loi 14/1966 du 18 mars sur la presse et l’imprimerie, dite « loi Fraga ».³ Elle supprime une partie du système de censure préalable, mais ne fait pas disparaître le contrôle politique. La contrainte change de mécanisme : responsabilités des directeurs de publication, possibilité de saisies, sanctions administratives et limites très larges imposées à la liberté d’expression entretiennent un régime d’autocensure.

Cette législation et son application appartiennent à l’histoire plus générale de la censure franquiste. Le cas d’Agustín Gómez-Arcos, qui adressa personnellement à Fraga en octobre 1966 une longue lettre exposant les interdictions frappant son œuvre et l’impossibilité matérielle d’exercer son métier en Espagne, en montre concrètement les effets.

Fraga assume également publiquement le versant répressif du régime. En avril 1963, le dirigeant communiste Julián Grimau est jugé par un tribunal militaire et exécuté malgré une vaste campagne internationale en faveur de sa grâce. Ministre de l’Information, Fraga participe à la défense publique de la décision du régime.

En 1965, il est également membre du gouvernement au moment des mesures prises contre plusieurs universitaires antifranquistes, parmi lesquels Enrique Tierno Galván et José Luis López Aranguren.

Son passage au gouvernement s’achève en octobre 1969. Le scandale Matesa et les affrontements internes entre différents secteurs du régime entraînent un vaste remaniement ministériel : Fraga est écarté du cabinet.

Traversée du désert et ambassade à Londres (1969-1975)

Éloigné du gouvernement, Fraga se réinvente progressivement. Entre 1973 et 1975, il est ambassadeur d’Espagne à Londres. Ce séjour britannique compte dans sa trajectoire : il observe le parlementarisme et le conservatisme britanniques et prépare politiquement l’après-Franco.

Il noue des contacts avec certains secteurs de l’opposition et développe l’idée d’une évolution contrôlée du système, conçue depuis les institutions existantes plutôt que comme une rupture avec elles.

À la mort de Franco, le 20 novembre 1975, Fraga rentre en Espagne avec l’ambition de devenir l’un des principaux organisateurs de la nouvelle période politique.

Ministre de la Gobernación (1975-1976) : l’ordre public dans la Transition

En décembre 1975, dans le premier gouvernement de la monarchie présidé par Carlos Arias Navarro, Fraga est nommé ministre de la Gobernación — ministère chargé notamment de l’ordre public — et vice-président du gouvernement chargé des affaires intérieures. Il se veut l’architecte d’une réforme prudente, mais se trouve simultanément à la tête politique d’un appareil policier et répressif largement hérité de la dictature.

Les mois suivants sont marqués par une forte agitation sociale et par plusieurs épisodes de répression. Le plus grave se produit le 3 mars 1976 à Vitoria-Gasteiz. La Police armée intervient contre plusieurs milliers d’ouvriers réunis en assemblée dans l’église Saint-François-d’Assise de Zaramaga. Cinq travailleurs sont tués et de nombreux autres sont blessés.

Fraga se trouve alors en déplacement officiel en République fédérale d’Allemagne. Durant son absence, Adolfo Suárez assure l’intérim du ministère de la Gobernación. Cette circonstance ne change pas la structure politique de l’événement : Fraga reste le titulaire du ministère dont dépendent les forces chargées de l’ordre public. L’épisode et le fonctionnement de l’appareil gouvernemental pendant ces mois sont examinés plus largement dans Le fossoyeur de l’ouverture.⁴

Fraga se rend ensuite à Vitoria et visite certains blessés. Les événements deviennent l’un des symboles les plus durables de la persistance de la violence institutionnelle au début de la Transition.

C’est également à cette période que lui est attribuée la formule « la calle es mía » — « la rue est à moi ». Fraga en a contesté la formulation et l’attribution littérale. La phrase doit donc être utilisée comme une formule historiquement associée à son image d’homme d’ordre, non comme une citation certaine et documentée.

Le gouvernement Arias Navarro, incapable de conduire la réforme politique au rythme désormais imposé par la société espagnole, s’effondre en juillet 1976. Juan Carlos Ier choisit Adolfo Suárez pour lui succéder. Fraga, écarté du centre du gouvernement, se tourne alors vers l’organisation partisane de la droite.

La fondation d’Alianza Popular et les élections de 1977

À l’automne 1976, Fraga rassemble autour de lui plusieurs personnalités issues du franquisme et participe à la constitution d’Alianza Popular. La coalition réunit notamment plusieurs anciens ministres du régime de Franco. L’historien Miguel Ángel del Río Morillas a étudié cette formation comme la convergence de différents projets de « survie franquiste » dans le nouveau cadre politique.⁵

Le pari de Fraga consiste à offrir un débouché électoral à une partie des élites et des secteurs conservateurs issus du régime, en acceptant progressivement le nouveau cadre représentatif sans faire de la rupture avec le franquisme la condition préalable de leur entrée dans la démocratie. Cette continuité politique est également examinée dans Les rentiers de l’oubli.

Le 15 juin 1977 se tiennent les premières élections générales démocratiques depuis celles de février 1936. Le résultat constitue une déception pour Fraga : Alianza Popular recueille environ 8 % des suffrages et obtient seize sièges au Congrès, très loin derrière l’Union du Centre démocratique d’Adolfo Suárez.

Fraga est néanmoins élu député de Madrid sous l’étiquette d’Alianza Popular.⁶ Il est ensuite désigné comme l’un des sept membres de la ponencia chargée d’élaborer l’avant-projet de Constitution de 1978.⁷

Alianza Popular connaîtra plusieurs transformations avant sa refondation sous le nom de Partido Popular en 1989. La trajectoire de Fraga devient ainsi l’un des exemples les plus visibles du passage d’une partie du personnel politique du franquisme vers les institutions de l’Espagne démocratique.

Une continuité politique au cœur de la Transition

L’intérêt historique de Manuel Fraga ne réside donc pas seulement dans sa longévité politique. Sa trajectoire relie plusieurs périodes que les récits trop compartimentés tendent parfois à séparer : formation intellectuelle dans l’Espagne national-catholique des années 1940, intégration dans les institutions franquistes, ministère et contrôle de l’information dans les années 1960, maintien de l’ordre dans le premier gouvernement de la monarchie puis création d’un grand courant politique conservateur après Franco.

Il serait réducteur de nier les transformations ultérieures de Fraga ou son rôle dans l’élaboration de la Constitution de 1978. Il serait tout aussi réducteur de faire commencer sa biographie politique avec la démocratie. Sa participation au nouvel ordre constitutionnel appartient à son histoire ; son long service dans les institutions de la dictature également.

En 1977 s’achève ainsi la période étudiée ici : celle d’un homme entré au service de l’État franquiste dans les années 1940, devenu l’un des visages de sa modernisation dans les années 1960, ministre chargé de l’ordre public au lendemain de la mort de Franco, puis fondateur d’une formation politique appelée à occuper une place durable dans la droite espagnole.

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Sources et références

1. Universidad Carlos III de Madrid, base historique des professeurs titulaires et universitaires espagnols, « Fraga Iribarne, Manuel (1922-2012) » : formation universitaire, doctorat, carrière professorale et fonctions publiques. Consulter la notice. Voir également la Real Academia de la Historia, Historia Hispánica, notice « Manuel Fraga Iribarne » : consulter la biographie. ↩

2. Manuel Fraga Iribarne, Luis de Molina y el Derecho de la Guerra, Madrid, Consejo Superior de Investigaciones Científicas, Instituto Francisco de Vitoria, 1947. Exemplaire numérisé : Internet Archive, texte intégral. La fiche universitaire de l’Universidad Carlos III confirme la soutenance de la thèse le 27 octobre 1944, la mention sobresaliente et le prix extraordinaire. ↩

3. Boletín Oficial del Estado, Ley 14/1966, de 18 de marzo, de Prensa e Imprenta, publiée au BOE du 19 mars 1966. Texte officiel consolidé sur le BOE. ↩

4. RTVE, archives sonores, dossier consacré aux événements de Vitoria du 3 mars 1976 : la Police armée intervient contre l’assemblée ouvrière alors que Manuel Fraga est ministre de la Gobernación, ministère compétent en matière de sécurité publique. Consulter le dossier de RTVE. Sur le contexte politique de Vitoria et du gouvernement Arias-Fraga, voir également les travaux universitaires consacrés aux violences de la Transition. ↩

5. Miguel Ángel del Río Morillas, « El nacimiento de Alianza Popular como confluencia de proyectos de supervivencia franquista (1974-1976) », Segle XX. Revista catalana d’història, n° 9, 2017, p. 107-134. Consulter l’article sur le site de l’Université de Barcelone. ↩

6. Congreso de los Diputados, fiche parlementaire de Manuel Fraga Iribarne pour la législature constituante de 1977-1979 : député de Madrid et membre du groupe parlementaire d’Alianza Popular. Consulter la fiche officielle. ↩

7. Congreso de los Diputados, histoire de l’élaboration et de l’approbation de la Constitution espagnole de 1978. La ponencia constitutionnelle comprenait Jordi Solé Tura, Miquel Roca Junyent, José Pedro Pérez-Llorca, Gregorio Peces-Barba, Miguel Herrero de Miñón, Manuel Fraga Iribarne et Gabriel Cisneros. Consulter la source officielle. ↩